農村土地改革可緩解貧困問題

加快消除貧困，是全社會的共同愿望。這不僅涉及到公正發展的問題，而且涉及到可持續發展的問題。過去30余年來，我國加大扶貧力度，走出了“市場導向、政府支持、各方參與、救濟兜底、開發為主”務實而有成效的減貧道路。《中國的減貧行動與人權進步》白皮書數據顯示，我國極端貧困人口的比重，從1990年的61%下降到2002年的30%以下，2014年又下降到4.2%，對全球減貧的貢獻率超過70%。

2020年是我國全面建成小康社會的時間節點。全面建成小康社會的難點和重點在于全面解決5575萬人的貧困問題。中央已經就此做出頂層設計，各地也相繼出臺了一系列舉措。要把中央的頂層設計落到實處，加快脫貧進程，鞏固脫貧效果，防止貧困反彈，關鍵在于構建一套綜合性的扶貧體系。這套體系，既能夠動態實現精準監測，精準識別，又能夠實現“兩不愁、三保障”的精準扶貧，還能夠實現精準退出。結合實地調研的一些體會，筆者對精準扶貧提出以下幾個觀點。

精準扶貧要把市場化改革作為發動機

從實際情況看，相當多的貧困地區并不是沒有資源，而是缺乏把資源進行市場交易的途徑。如果能夠盤活這些地區的存量資源，那么就有可能實現整體邊片開發。事實上，過去近40年來我國扶貧的基本經驗，就是堅持了市場化改革的路徑，把“不可交易”的資源逐步變成“可交易”的資源，并且通過市場體系獲得了增長的紅利。

在當前的扶貧試點中，有的地區探索土地經營承包權流轉試點，通過流轉土地和參加農業企業務工，農民獲得了實實在在的好處。如果能夠把十五屆三中全會提出的賦予農民長期而有保障的土地使用權落到實處，能夠把十屆三中全會提出的關于農村土地改革的精神落到實處，可以極大地緩解貧困問題。

有專家估算，僅承包地經營權轉讓，每年可獲得轉讓費1萬多億元；宅基地總價值達50多萬億元。若以“三塊地”為質押，在“十三五”期間可以撬動銀行貸款和社會資金20萬億元。如果投入到農業現代化、新農村建設和農民工市民化，必將產生瀑布效應。也有學者測算，一座房子如果按照一平方米600元到1000元計算，我國農民宅基地及房屋估值，高估有20萬億元，少估也有15-18萬億元。

因此，如果能夠在農村土地改革上根據中央精神有實質性進展，推進農村的市場化改革，加大這個減貧發動機的功率，將取得減貧“事半功倍”的效果。

扶貧做不到精準識別和支持，“最后一公里”很難打通

各方面高度重視扶貧工作，也有大量資源注入到扶貧工作中。但從實際調研情況看，有的資源注入效果不盡人意，沒有起到“精準”的目標。比如，有的銀行建立了普惠金融部門，為貧困人口發放小額貸款，但實際上他們發放的主要還是種植大戶和農業企業，需要得到普惠金融支持的普通貧困農戶很難得到。再比如，調研中了解到，某省扶貧辦對貧困農戶貸款的貼息，有相當一部分根本花不出去。究其根源，在于我國農村扶貧的基層隊伍弱化，在扶貧上做不到“進村入戶”，做不到精準識別，精準支持，“最后一公里”很難打通。很多資源想注入，但“心有余而力不足”。

因此，精準扶貧客觀上要求加快構建一支基層扶貧隊伍。調研中我們了解到，海南省的扶貧探索了一個重要經驗，就是構建了一支卓有成效的基層隊伍。海南省農信社招聘以農學專業為主的應屆大學畢業生，建立了一支扎根農村、為農放貸的小額信貸技術員隊伍，被農民昵稱為“小鵝”。這支隊伍“覆蓋全省、進村入戶”，以年輕人為主，以黨團員為主，以大學畢業生為主，以農學專業為主。這支隊伍在城市沒有辦公室，他們的辦公室在田間地頭，日常工作就是走村訪戶。通過這種深入基層的工作方式，掌握了基層農戶的準確信息，不僅為發放小額貸款提供了精準導向，而且為開展農村精準扶貧奠定了重要的組織基礎。

在推進精準扶貧中，需要把構建一支完善的基層扶貧隊伍作為關鍵。當然，這支隊伍的建設，不是另起爐灶，而是要把現有的農村工作體系有效地整合起來，包括村兩委成員、大學生村官、村郵員、農信社基層網點員工等。把這些扎根農村、熟悉農村、了解農村的隊伍整合成為扶貧基層隊伍，形成農村扶貧的工作平臺，提供精準信息、實施精準支持，由此大大提高扶貧資源的效果。

把資源放在正向激勵機制中發揮更大的作用

扶貧的最終標準，是大部分人的“可行能力”能夠得到有效的提高。這就是我國高度強調的“開發式扶貧”的內涵。各種資源的注入很重要，更重要的是要把這些資源放在正向激勵機制中，真正帶動貧困人口提升其綜合能力。

以普惠金融為例。一直以來不少地方高度重視普惠金融，但效果差別比較大。有的地方為貧困農戶發放普惠金融變成了普惠福利，貸款（物）變成了捐贈款（物），不少貧困農戶并沒有理解小額信貸的實質。

例如，有一個省在試點時，財政出資為農戶貸款提供事前全額貼息，農民既沒有體會到財政有什么投入，更沒有通過定期付息形成還款的意愿，其結果就是出現相當高的壞帳率。后來，該省進行改革，改變貼息方法，從事前改為事后。農戶在按時還清本息后可當場獲得財政貼息。

貼息機制的一個小小調整，帶來了多重效果。一是農戶還款意識明顯增強，知道“不按時還款付息享受不了貼息”，該省小額貸款壞帳率明顯下降；二是為貧困戶積累了信用，形成了“增信”效應。一些貧困農戶在多次貸款中，由于每次信用記錄都良好，積累了很好的信譽，使得他們信用貸款額度不斷提高，甚至具備了進入正規金融市場融資的能力。三是財政資金發揮了“四兩撥千斤”的作用，同樣的支出規模卻發揮了倍增的效應。

因此，推進精準扶貧，不能忽視正向激勵機制建設。機制設計對了，同樣的扶貧資源注入，就會發揮更大的作用，扶貧效果就更明顯。

破題精準扶貧的多部門合力障礙

貧困的形成有多種原因。實現精準扶貧，客觀需要各部門協力合作。有的部門負責精準識別，有的部門負責精準支持，形成一個精準扶貧的平臺。目前各地都高度重視扶貧，但在扶貧方式上，各口都有各口的計劃，相互間的協作并不深，這有可能制約扶貧的實際效果。

我們調研中了解到，有一個省在推進精準扶貧中比較重視部門合力。他們以小額貸款為平臺，整合農技、扶貧、婦聯、共青團等系統，探索綜合惠農支農新路子。扶貧負責建檔立卡；農技系統負責為農民提供農技培訓、農技研發和成果轉化等方面的支持；婦聯系統幫助農村婦女發展生產；共青團系統助力農村青年創新創業；金融系統在以上幾個部門的基礎上，為貧困農民發放小額貸款。

從調研情況看，多部門合作共同扶貧，可以實現為貧困群體提供綜合性的服務：一是給信息。各部門都把最新的信息，包括市場信息、政策信息，告訴貧困農戶；二是教技術。一方面，通過聯系技術專家，幫助農民解決相關的生產技術難題，提供農業技術指導；另一方面，通過讓農民“上網觸電”，發展電商，把過去傳統的銷售搬到網上，分享互聯網經濟的紅利。三是幫經營。根據農業規律及市場特點，給農民相應的風險提示，引導農民有效防范市場風險。當前，各部門扶貧積極性很高，但如何形成多部門的協作，仍需盡快破題。

當前我國經濟正處于轉型升級的關鍵時期，經濟轉型蘊藏巨大的增長空間。如果能通過體制機制創新，讓貧困人口分享新的轉型紅利和增長紅利，那么我國完全有可能全面解決貧困人口的問題。客觀地看，在這個過程中，一些地方已經探索出了卓有成效的反貧困的路子，尤其是綜合型的扶貧體系建設，需要進一步總結這些成功案例背后的規律，在中央頂層設計指導下，為各地推進精準扶貧提供務實參考。（感謝新浪財經意見領袖供稿，本文作者匡賢明，中國（海南）改革發展研究院經濟研究所所長。）