環保部門可以發行綠色國債

中國的國債發行人是財政部，現在財政部每年發行的國債已達到相當大的規模。如2015年財政部全年國債發行規模首次突破2萬億元，達到2.1萬億元，其中儲蓄國債發行3000億元；2015年末國債余額實際數為106599.59億元；2016年末國債余額限額為125908.35億元。

中國的國債總體上看還是非常受歡迎的交易品種，老百姓對國債還是非常買賬的。迄今，我國國債的持有者為個人居多，機構投資者居少。從2014年的統計數據來看，個人投資者的比例從未低于50%。國債市場的機構投資者主要有社會保障基金、保險公司以及投資基金三類，不過，它們持有的國債比例不高，如社會保障基金投資國債每年的金額保持在20-60億元，保險公司雖然從數量上看己經不少，但其投資國債的比重很低；證券基金投資國債在一定程度上促進了國債發行規模的擴大。

值得一問的是，這些國債發行之后都用于哪些領域了？無非是投資基礎設施和公共部門，用于經濟發展，實事求是地說，也有一部分用于污染環境。不過這沒有辦法，財政部是從宏觀經濟大局考慮問題的，只要搞建設就會有污染，差別只是污染大小的問題，財政部畢竟不是環保部門。

問題是，環保部門可以發債嗎？

我的研究結果是，可以！這就是綠色債券。中國現在已經是世界上最大的綠色債券發行國，像興業銀行和青島銀行發行的債券規模達到了75億美元，中國銀行在7月份也發行了30億美元的綠色債券，規模上令人滿意，市場反響也不錯。中國的“十三五”規劃明確提出，要搞“綠色金融”，但怎么搞，還沒有十分明確。從技術上看，由市場主體來搞更容易一些，像興業銀行和中國銀行那樣的搞法就可以，但也可以由政府部門來搞，雖然法律上會一些障礙，但這是好事，也是大趨勢，有關障礙并非不可破除。在中國，最大環保部門就是國務院部委序列的環保部了，它作為一個發債主體，可以強化整個社會的環保意識，推進環保工作的進行。對于環保部來說，過去搞環保只有一個行政杠桿可以用，如果能發綠色國債，就多出來一個資本杠桿，環境保護工作的力度將會得到真正加強。綠色國債就是一種特殊的財政資源，環保部如果支配這一部分錢，那就要把環保標準做好，才能拿錢。這樣一來，環保部的工作將會躍上一個新臺階。

當然，從財政規則來考慮，由財政部發行綠色債券，再全額交付環保部支配，也是可以考慮的一種辦法。總之，綠色債券機制的關鍵是，必須有一個真正的綠色系統來配套執行、落地，才會有實際的效果。錢如果都混在一起使用，那是看不出來效果的。

根據國外的統計和分析，中國每年最少需要2萬億到4萬億人民幣的投資，才能滿足解決氣候變化問題的需求，由于政府提供的資金不足以支持所有項目，估計有多達85%至90%的投資將會來自私營領域。事實上，中國政府也已經宣布計劃于2016年發行3000億人民幣的綠色債券。今后要做的，環保部成立一家國家綠色金融公司專門搞綠色債券的發行。這樣一來，中國的環保部實際上就成為世界上第一個搞綠色國債的政府部門了。我個人認為，李克強總理的國務院非常值得在這方面搞一點創新，跨越的步子大一點。這對人民幣國際化和應對氣候變化，都是極為重要的。

從國際上來看，綠色債券的總規模和發行主體并不多。比如，目前與氣候相關的債券市場存量是6940億美元。而發行人主體不多，在運輸領域大約有148個發行人，能源領域有84個，水資源領域有84個，廢棄物和污染控制領域的發行人大約有27個，土地方面的發行人只有17個。從國際上這些數據來看，中國環保部發行綠色國債將有很大的空間。

要指出的是，發行綠色國債的做法與資本過剩有重大關系，實際上，這個創意就是從資本過剩的理論框架而來（關于資本過剩的理論分析及影響，詳見《顛覆世界的城市化》，陳功，2015年9月）。正是因為資本過剩，市場上浮濫的頭寸很多，所以才有可能把過剩的資本引導到正面消耗方面，而不要引導到負面消耗方面，比如戰爭，或者投向過剩產業繼續制造環境污染。

要指出的是，綠色國債能夠用于很多超遠期的事情，比如氣候項目，這在全球國際政治和外交領域的影響都非常大。而綠色國債投入到長期環保項目，非常適合用于熨平資本過剩的波瀾，也非常有助于政府改革。我在《顛覆》一書里講過一個重要觀點：未來的政府要轉型成為公共福利組織。而要做到這一點，政府得有資源做這些事情，綠色國債就是這樣一個工具。

形勢變化對中國政府的要求也發生了改變。過去政府的眼光就是一個五年計劃，能有個5年、10年的眼光就算夠遠的了。但現在的世界要求我們必須要有100年的眼光，還要有工具給政府，這樣世界各國的政府部門就在不知不覺當中發生轉型了，這就是我所說的政府成為“公共福利組織”一說的由來。（感謝新浪財經意見領袖供稿，本文作者陳功，安邦咨詢創始合伙人、首席研究員、博士后導師、著名智庫學者、信息分析權威專家。他是“新絲綢之路”的最早研究者，中國版馬歇爾計劃提倡者，他同時也是中國陸權理論的最早研究者。研究方向主要是基于信息分析的地緣政治戰略和城市發展戰略。陳功先生長期擔任中國體制改革研究會理事，多所中國大學的教授及博士后導師。）