經濟發展與改革問題探析

衛祥云

縱覽經濟學家們對中國經濟發展的爭論和分歧，每一種觀點都有其自圓其說的道理。但所有觀點和爭論仍然未脫離政府主導經濟發展的主論調，可以說，到目前為止，有的經濟學家觀點和思維邏輯顯然落后于中央政策研判和建議，甚至停留在計劃經濟為主導的發展邏輯軌道。如果是作為一場經濟發展速度的討論有利于明辨是非，似有一定積極意義。如果是想要對政府政策建言，則不必要引起更大的關注。因為中國經濟供給側結構性改革的必要性和重要性已成為人所共知的常識。

一、對當前中國經濟改革爭論的評析

自從《人民日報》2016年5月9日發表權威人士關于中國經濟改革的言論以來，討論中國經濟發展改革的觀點此起彼伏，出現了前所未有的判斷和分歧。有經濟學家認為，把中國經濟發展速度稱為L型過于保守，并有政府自我抑制經濟速度之嫌；有經濟學家認為，政府亦應主動采取積極的財政政策和貨幣政策，改變L型發展趨勢，并應采取措施促進中國經濟實現U型和V型轉變。有經濟學家甚至對當前的供給側結構性改革提出了不同意見，認為應把擴大市場需求作為經濟發展的主旋律，并在擴大市場有效需求的同時，進行供給側改革。

縱覽經濟學家們對中國經濟發展的爭論和分歧，每一種觀點都有其自圓其說的道理。但所有觀點和爭論仍然未脫離政府主導經濟發展的主論調，可以說，到目前為止，有的經濟學家觀點和思維邏輯顯然落后于中央權威人士的政策研判和建議，甚至停留在計劃經濟為主導的發展邏輯軌道。如果是作為一場經濟發展速度的討論有利于明辨是非，似有一定積極意義。如果是想要對政府政策建言，則不必要引起更大的關注。因為中國經濟供給側結構性改革的必要性和重要性已成為人所共知的常識。為了消除學界對中國經濟供給側結構性改革的疑慮，我認為從以下四個方面切入討論和研究比較理性和現實。

（一）存量為主改革的爭論

中國經濟發展的行業過剩和危機已是不爭的事實。如果存量不調整，增量改革就難以找準方向和目標。以能源為例，煤炭生產能力嚴重過剩，那么在限制煤炭生產的同時，發展其他能源就是方向嗎？顯然不完全是，因為風電和太陽能產業在中國也出現了過剩，皆因政府主導介入市場太多太深造成資源錯配，而且政府補貼新能源的政策也出現了很大漏洞，亟需通過供給側結構性改革加以糾正。所以，盡管企業效益堪憂，增量發展嚴重不足，需要政策關注，但卻不能因此忽視存量改革。因此，以存量為主的供給側結構性改革方向不能動搖。

（二）產權要素改革的爭論

中國經濟發展到今天，真正的資源要素改革并未開始。城市國企混合所有制改革拉開了產權改革的帷幕，但僅限于部分國有企業職工持股。由于土地資源要素未進入市場，及使國有企業形成了許多僵死企業，而處理僵死企業等于國有資產徹底消失。值得引起重視的是這種情況的出現是在防止國有資產流失的改革過程中出現的，實際執行的結果往往比通過產權交易小部分流失，大部分劃歸全民社保基金嚴重得多。而且，各級政府還要一次次地承擔安置下崗職工和做好職工再就業的代價。

農村集體土地所有制雖然已經名存實亡，但仍未正式納入供給側結構性改革的范疇。部分省市的集體資產股份折價實現了集體土地所有制改革的偉大創新，但未得到中央首肯和全面推廣，示范意義遠未顯現。尤其是中央已經確定的“一帶一路”、振興東北等區域政策省份的資源要素未進入市場，致使現有政策停留在口號上無法落實。而能落實的政策只有地方政府發債和中央財政轉移支付，與過去的西部開發和東北振興戰略政策有異曲同工之妙，而無制度創新之舉，改革希望渺茫。所以說，產權要素改革作為存量改革的重要內容之一，已到了不改不可的地步，而且存量改革對增量改革有較強的制約作用。

如果不對以產權要素為主的存量進行改革，增量發展幾乎沒有動力。而且，增量發展應屬企業的份內之事，而非政府所能所為。至于中央政府的區域性優惠和補貼政策，屬于二次分配行為，有些政策甚至造成了嚴重的分配不公，其結果還會影響增量發展的積極性。所以，產權要素的改革已成為束縛供給側結構性改革的基礎性改革。

（三）結構與制度改革的爭論

中央提出供給側改革的主要內容包括調結構、促轉型和謀發展三個方面。這三個方面是互相聯系、互相促進和互相配合的有機整體。目前，中國經濟發展的結構性問題十分突出，產能嚴重過剩和有效需求不足同時存在。而解決產能過剩問題不能只靠政府主導的財政補貼，去杠桿、去產能、去庫存雖是當務之急，而要滿足廣大的消費者的特殊需求如醫療、養老和義務教育等，又必須從供給側的結構調整入手，要求政府改變投資結構和方向，增加公益性行業的投入和放開行政壟斷，以實現和促進國有經濟的真正轉型。

而要真正實現國有經濟的轉型和發展，不僅要加大調結構的力度，還要在調結構的同時進行創新和制度改革。而創新和制度改革又與產權要素改革緊密相聯，不解決這一牽一發而動全身的大問題，所謂的制度改革的邊際效應就會進一步遞減。種種期望中國經濟實現U型和V型發展的美好愿望和理念，只能是不切實際的一廂情愿。

（四）發展模式改革的爭論

中國改革開放以來的經濟發展取得了世界矚目的成績，尤其是GDP已位列世界第二令人羨艷。但人均發展規模遠低于發達國家也是不爭的事實。所以，面臨中國老齡化時代的到來，未富先老也成為經濟學家的共識。與鄰國日本相比，雖然他們也已進入老齡社會，但其富裕程度早已達到發達國家標準。其完善的市場體制和產權基礎足以維持國民平靜、祥和、有秩序的社會環境和生活質量。而我們與其相比仍然存在較大的差距。即使如此，我也認為未富先老并不可怕。只要我們知恥而后勇，勇于改革，充分發揮市場配置資源的作用，借鑒國際先進的制度和模式，就能逐步掙脫束縛創新的蕃籬，譜寫改革致富的新篇章。而可怕的是在學界蔓延的未富先驕。有的經濟學家熱衷于總結所謂的中國模式，對于全世界已經證明是普遍真理的做法和制度不去認真研究，甚至不屑一顧，反而津津樂道于所謂中國增長模式的偽研究，是對當前供給側結構性改革的嚴重誤讀，已成為束縛人們思想解放的桎梏。他們不愿意承認中國經濟L型發展的現實，企望通過政府的介入和干預改變L型增長為U型和V型增長。這種良好的主觀意愿恰恰違背了經濟學自然發展的基本規律，對中國政府制定合理有效的政策危害甚大，應引起高度警惕。

二、正確認識和理解國企改革遇到的新問題

十八屆三中全會以來，我國國有企業的改革和發展進入了一個新的階段。雖然理論上爭議不斷，實踐中尚有許多問題需要探索解決，出資人、監管人和運營人的定位和作用有進一步厘清的必要。但國企改革的目標和大方向已十分明確，中央和國家制定的一系列改革和指導意見也在有條不紊地實施之中。至于一些模糊不清的理論認識和改革實踐中的失誤與挫折都不能阻擋國企改革在爭議中前行和不斷深入的發展趨勢。我認為，當前有必要認真厘清深化國企改革中的三個問題，以有利于各級國資主管部門厘清管理思路，履行監管職責，為國企改革做好服務工作；有利于指導國有企業改革的一企一策和實際操作。

（一）一股獨大本無錯

建立現代企業制度的核心內容之一即是合理的股權治理結構。按照同股同權之原則，股份制企業的話語權和決定權就是大股東說了算，也就是資本說了算。所謂的董事會一票否決制，即是股票持有人的持股數量決定企業的重大決策。如果在一個企業中，持有股份絕對大和相對大的自然人（或法人）說了不算，那么他還有什么必要絕對控股和相對控股呢？所以說，一股獨大本無錯，一股獨大說了算也不是錯，而控股（包括絕對控股和相對控股）股東說了不算才是錯。至于實踐中有若干小股東聯合起來（其聯合股份超過相對控股的大股東）持有的股份否定大股東（相對控股）的決策之事，那也應是股份制企業現代治理架構的應有之意。

如果是公益性行業的國有企業，基本上是國有獨資和絕對控股的，少數是相對控股或委托民營企業經營的。而對于公益行業的國有企業，當然要實行一套有特色的準公務管理制度，其重大決策也要由國有資本說了算。如果是商業類的國有企業，則要視企業的股權結構制定一企一策的發展戰略和管理制度，具體實施方案則由企業董事會決定。

值得肯定的是：在股份制企業治理架構中，大股東說了算，也就是資本說了算的基本原則不是國有股的專利。不僅適用于國有股，也適用于其他所有制和自然人占有的股份。在控股股東說了算方面各種所有制一視同仁，沒有所有制歧視。這也是十八屆三中全會《決定》精神重申國企混合所有制改革的深層意義。

國務院發展研究中心張文魁教授曾對國企混合所有制改革有重要研究，并對混合所有制企業的治理結構、股份占比提出了探索性的意見和看法，算是對混合所有制企業股權治理結構研究的破題，需要關心此問題的理論界人士進一步研究和企業界人士通過改革實踐來回答。

我認為現代企業制度的治理架構是一個復雜而棘手的現實問題，其中各種所有制的股份占比需要通過參與各方的不斷探索磨合，討價還價和平等博弈而形成，不存在一個絕對適用的百分比，是一股獨大，還是股權相對分散，各有利弊。不同行業，不同企業，各有標準，不可強求一律，也無對錯之分。或許現實中只能尋求次優選擇，即最不壞的選擇。

（二）退與不退都得退

國企退出競爭性領域是國企改革中的老問題，也是新問題。因為，至今對該問題的爭論仍然沒有畫上句號，至于在實踐中的悖論就更明顯了。

我國自十五大、十五屆四中全會和十五屆六中全會提出建立現代企業制度以來，國有企業改革經歷了一個痛苦而艱辛的探索過程。二十世紀九十年代朱镕基總理主導的國企改革“抓大放小”工程，是我國國企改革實踐的重大創新，也是一次國有資本在競爭性行業的全面退出。雖然，上千萬國企職工為此付出了相當大的代價，但卻換來了國有企業改制和重生的良機，并提出了國有企業改革建立現代企業制度的構想。

后來的國企改革實踐大家都比較熟悉。在大量的中、小國有企業退出的同時，以央企為代表的一大批具有行政壟斷、自然壟斷性質的國有企業在 保值增值、做大做強做優的口號下逐步發展壯大。由于沒有及時提出國企分類改革的政策手段和措施，致使國企改革在建立現代企業制度的根本問題上產生了更多悖論。由此，國企改革建立現代企業制度在理論上引起了巨大爭議，在實踐中也不斷碰壁。

這里有必要回顧一下國企分類管理與改革的政策形成過程，可以幫助我們進一步厘清國有企業在競爭領域退與不退的根本問題。至于國企改革分類管理的概念誰最先提出的爭論，現在已沒有什么意義。而國有企業分類管理思路的政策形成最早應是在國家十二五規劃（草案）的征求意見稿中，其中提到：“探索公益性和競爭性國企分類管理”。為此，我與2011年4月18日在價值中國網發表《再談“國企改革”新思路》一文，明確提出在公益性、競爭性國企兩分法基礎上還要加上自然壟斷性國企一類，這是我個人的思路和見解。當然，最終的國企改革分類為兩分法，即公益類和商業類。目前的國企改革指導意見就是按兩分法執行的，之前的不同分類應屬于學術研究或個人觀點。

雖然現在的國企改革指導意見對分類改革形成了兩分法，但競爭性國有企業的存在仍然是一個鐵的事實，其退與不退仍然是今后國企改革繞不開的話題。而十八屆三中全會《決定》中提出的準確界定不同國有企業的功能，在自然壟斷行業放開競爭性業務，則成為國有企業混合所有制改革的重要基礎工作。

為了全面落實中央提出的供給側改革的重大戰略舉措，國家還提出了清理僵死企業的口號，而僵死企業主要是國有企業。即使1萬億債轉股，只不過是享受“最后的晚餐”后的一次夜宴而已，除了轉嫁社會成本外，僵死企業焉能起死回生？

至于國有企業在競爭性領域到底退與不退，中央政策一直沒有明確提出，也沒有列出負面清單。但提出了鼓勵企業整體上市和優質資產上市等建議和意見，意在擴大企業自助權，由企業自行決定退出與否，也可表述為一企一策。實際上，上市也是退出的一種形式。

但從國有企業過往的實踐和改革情況看，我認為在競爭性領域退與不退最后都得退。如果是中石油一類國家授予排他性特權的企業，不存在國有資本的退出問題。因為石油為國家的戰略資源，即使企業發生巨虧（據央視披露2015年虧損100億元以上）國家也得背。而在煤炭、鋼鐵、建材、金融、醫藥和食品等競爭性行業，則存在主動退出和被動退出兩條道路，沒有第三條道路可走。如果主動退出或及時退出，則成本和代價比較小；如果被動退出，則會死得很難看，并要一次次承擔退出成本和負責安排下崗職工。

山西省政府決定在“十三五”期間化解4-5億噸煤炭過剩生產能力的舉動就是為前幾年的“國進民退”錯誤政策買單；而中國食品旗下“君頂酒莊”一元錢轉讓的結局正是為幾年前的所謂全產業鏈戰略交學費；至于至今仍在房地產行業左沖右突的“招、保、萬、金”四大集團等，仍然沉浸在政府背景和國有銀行背書的房地產泡沫中難以自拔，一旦國家城鎮化戰略階段性終止，其被動退出將面臨更多問題。

（三）正確認識和理解國企改革的做大做強

2016年三月兩會期間，李克強總理的記者招待會上第一個記者這樣提問：明年的經濟增長目標為6.5%-7%，完不成怎么辦？李克強總理脫口而出：你讓我回答完不成是不可能的。李總理的回答堪稱實話實說的典范。

國企改革是國家經濟改革的重要內容之一，也與政治改革密切相關。為了保障國有企業的順利推進。黨和政府提出了“國有資產保值增值、國有企業做大做強”和“加強黨對國有企業的領導”等重大方針和政策導向。對此，有部分學者和專業管理人士感到困惑和不理解。有人甚至認為：如果是政策性國有企業，其主要任務是保障民生，承擔公益性責任。如果形成政策性虧損，還需要財政補貼，又如何能保值增值呢？如果是從事競爭性業務，顯然不能與民爭利；實際上，在競爭性行業，國企的效率明顯低于民企和外企，又怎樣能夠做大做強呢？甚至有人認為，加強黨的領導與企業追求利潤最大化存在難以調和的矛盾。

正因為如此，國企改革的做大做強才屬于黨和政府的必然選項。我們一定要全面認識和深刻理解黨和政府提出的“國有資產保值增值、國有企業做大做強”和“加強黨對國有企業的領導”的相關政策。因為現實中國有資產的保值增值很難辦到；國有企業做大做強（合并除外）也做不到。所以，在這種情況下更要全面加強黨對國有企業改革的領導，用黨紀國法嚴格規范國有企業改革和管理，以防止國有資產的流失。如限制國有企業高管年薪和反腐敗等改革舉措都需要中央全面深化改革領導小組的干預和中紀委的工作力度。