政府績效管理理論發(fā)展新趨勢：制度主義與理論創(chuàng)新
——《美國公共行政評論》年度最佳論文述評

趙早早（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100000）

政府績效管理理論發(fā)展新趨勢：制度主義與理論創(chuàng)新
——《美國公共行政評論》年度最佳論文述評

趙早早（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100000）

本世紀(jì)初期，發(fā)軔于西方發(fā)達(dá)國家的政府績效管理理論被廣泛應(yīng)用于發(fā)展中國家的政府改革實(shí)踐。隨著改革的推進(jìn)，一個(gè)全球性問題開始受到研究者重視：為何緣起于西方的理論與改革經(jīng)驗(yàn)照搬到發(fā)展中國家，其結(jié)果并不會(huì)按理論預(yù)設(shè)發(fā)展？無獨(dú)有偶，《美國公共行政評論》（The American Review of Public Administration ：ARPA），這個(gè)在公共管理研究領(lǐng)域最具影響力的期刊之一，近期揭曉了2015年度最佳論文獎(jiǎng)。獲獎(jiǎng)?wù)撐挠擅绹八_斯大學(xué)教授Alfred Tat-Kei Ho和韓國首爾大學(xué)教授Tobin Im合作完成，題為《發(fā)展中國家在構(gòu)建有效政府和競爭性政府過程中所面臨的挑戰(zhàn)：基于制度分析的框架》。這兩位作者不僅熟悉西方理論的發(fā)展與演進(jìn)，而且長期關(guān)注發(fā)展中國家政府績效管理改革實(shí)踐，并一直對西方理論的普遍適用性抱有懷疑態(tài)度。

該論文的核心問題包括“為什么西方績效管理改革理論和經(jīng)驗(yàn)不能被簡單地復(fù)制到發(fā)展中國家；發(fā)展中國家該如何推動(dòng)適合自己的政府績效管理改革”？論文從制度主義視角出發(fā)，提出利用組織能力、文化認(rèn)知、權(quán)力配置三個(gè)維度，綜合看待績效管理改革及其背后的制度性變革。論文指出，只有將政府績效管理改革納入制度性分析的框架之中，才能夠清晰地看到不同國家所處的真實(shí)狀態(tài)，了解并找準(zhǔn)影響改革的重要因素和重要問題，選擇和利用適當(dāng)?shù)姆椒ㄍ苿?dòng)改革走向成功。該論文為我國政府績效管理理論創(chuàng)新也提供了非常有借鑒意義的新視角。

政府績效管理改革：受制于制度性因素并引發(fā)制度性變革

研究指出，必須認(rèn)識到，無論各個(gè)國家在推動(dòng)績效管理改革的過程中采用了什么樣的具體方法，這些改革或多或少都會(huì)受到既有制度的影響，包括宏觀制度（政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化傳統(tǒng)等）和政府組織結(jié)構(gòu)（行為方式、運(yùn)作流程、價(jià)值認(rèn)知、權(quán)力配置等）。各國在推動(dòng)改革并確定改革的重點(diǎn)、領(lǐng)域、時(shí)間、程序、方法等方面時(shí)，不可避免地要考慮本國的國情、制度背景、地區(qū)差異、文化傳統(tǒng)、政府組織能力等等。任何不考慮國情就貿(mào)然推動(dòng)的改革，其結(jié)果往往與改革初衷相差甚遠(yuǎn)。非洲和拉丁美洲一些國家的改革，由于過度依賴于西方理論而忽視了既有制度的影響，其結(jié)果令人遺憾。

與此同時(shí)，政府績效管理改革也可能推動(dòng)制度變革。從理論上來講，政府績效管理改革的主要目標(biāo)是將政府機(jī)構(gòu)的形象從之前拖沓繁瑣的官僚機(jī)構(gòu)，改變?yōu)楦咝А⒏?fù)責(zé)、更值得信任的新形象。如何達(dá)到這樣的改革目標(biāo)，主要從改變政府組織的行為方式、運(yùn)作流程、價(jià)值認(rèn)知、權(quán)力配置等方面入手。主要包括以下內(nèi)容：一是形成新的運(yùn)作流程，比如增加項(xiàng)目績效評價(jià)環(huán)節(jié)，增加報(bào)告績效信息的新內(nèi)容，增加政府組織與普通民眾之間的交流，促進(jìn)政府行政人員更關(guān)注政府活動(dòng)所產(chǎn)生的實(shí)際效果等；二是運(yùn)用新的管理技術(shù)或方法，比如全面質(zhì)量管理、六個(gè)西格瑪?shù)龋源藖斫档统杀荆蝗窃鰪?qiáng)監(jiān)督或控制系統(tǒng)，堅(jiān)決杜絕腐敗等。論文指出，這些改革盡管都非常重視推動(dòng)組織流程或技術(shù)方法的革新，但從制度分析的視角來看，它們都在悄悄地改變著政府既有的組織文化和權(quán)力配置。比如，傳統(tǒng)的官僚系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的、低風(fēng)險(xiǎn)的、循規(guī)蹈矩的組織文化等。而績效管理改革則推動(dòng)并逐漸形成更加開放的、更具廣泛參與度的、提倡管理靈活性的組織文化氛圍。績效管理改革通過改變管理流程、技術(shù)方法或手段，會(huì)逐漸改變政府組織內(nèi)部各方的具體職能范圍，比如誰負(fù)責(zé)報(bào)告、誰負(fù)責(zé)審查報(bào)告、誰有權(quán)力決定績效信息使用等等，這些微妙改變的背后就是權(quán)力的重新配置。然而，政府績效管理改革對于政府制度的影響，卻不會(huì)像工廠流水線那樣容易控制，即便是構(gòu)建了新的運(yùn)作流程、運(yùn)用了新的管理技術(shù)、增強(qiáng)了監(jiān)督控制系統(tǒng)，改革結(jié)果也不一定與原初目標(biāo)完全一致。這也是論文從制度主義視角為我們揭示的重要發(fā)現(xiàn)。

政府績效管理改革的制度性邏輯：三個(gè)維度

研究指出，既然政府績效管理改革影響既有政府制度，同時(shí)又受制于既有宏觀制度與政府制度，那么清楚了解不同國家及其政府現(xiàn)狀與問題，必然是推動(dòng)改革的首要任務(wù)。從理論上來講，在既有宏觀制度背景下，政府績效管理改革可以通過改變政府制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、組織文化、技術(shù)方法等，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建高績效政府的目標(biāo)。所以，可以將政府設(shè)為一個(gè)整體的、獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，從組織能力、文化認(rèn)知、權(quán)力配置三個(gè)維度，對政府改革作出分析。其中，組織能力主要包括政府作為一個(gè)整體的決策能力、執(zhí)行能力、技術(shù)能力等。文化傳統(tǒng)是指政府組織長期形成的價(jià)值觀，主要指組織更關(guān)注投入還是結(jié)果、傾向于理性決策還是經(jīng)驗(yàn)決策模式、傾向于參與式?jīng)Q策還是命令式?jīng)Q策、傾向于信息透明還是不透明等。權(quán)力配置是指誰享有什么樣的權(quán)力，包括是否給予技術(shù)分析人員足夠的權(quán)力以掌握更多的決策信息和政府績效信息、是否給予不同層級人員在執(zhí)行過程中不同程度的自由裁量權(quán)等。

該研究利用三維度制度分析框架，對發(fā)展中國家改革實(shí)踐進(jìn)行了分析。首先，政府利用新理念和新技術(shù)的能力會(huì)影響改革的結(jié)果。尤其是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府對于海量數(shù)據(jù)的搜集、管理、分析與應(yīng)用能力，在很大程度上影響政府績效評價(jià)結(jié)果的可靠性與可信度，這是政府績效管理改革的核心問題。第二，與績效管理相關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力的配置影響改革結(jié)果，包括誰擁有信息搜集、整理與評價(jià)的權(quán)力；誰擁有運(yùn)用信息與分析結(jié)果進(jìn)行決策的權(quán)力；誰擁有監(jiān)督績效信息與結(jié)果使用的權(quán)力；為了實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，政府組織人員有多大的自由裁量權(quán)力；這些權(quán)力的配置是通過法律規(guī)定還是人為控制。從對發(fā)展中國家的分析來看，多數(shù)國家都具備強(qiáng)行政、強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)改革的特點(diǎn)，績效管理改革的目標(biāo)明顯包含著增強(qiáng)行政控制，而不是放松管制以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的問題。這些都是實(shí)踐與理論不完全相符的地方。第三，政府統(tǒng)一績效認(rèn)知并改變組織文化不是一朝一夕之事。發(fā)展中國家往往已經(jīng)形成各自特有的政府組織文化，不僅受制于社會(huì)文化的影響，而且受到政府組織中領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人風(fēng)格的影響。政府組織中每一個(gè)成員對于文化的認(rèn)同度，也會(huì)影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果。政府績效管理改革需要改變傳統(tǒng)的組織文化，將其變得更簡約、更高效、更靈活、更負(fù)責(zé)，這種涉及整個(gè)組織甚至組織中每個(gè)人的文化變革，需要時(shí)間，需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力，更需要廣泛認(rèn)同，而這些都不可能一蹴而就。

政府績效管理改革的路徑選擇：縮小制度性差距

從三個(gè)維度分析來看，無論哪個(gè)國家（尤其是發(fā)展中國家），在理想的績效管理改革目標(biāo)與改革實(shí)踐之間必然存在著差距，這就是制度性差距（Institutional Gap）。改革就是在組織能力、文化認(rèn)知、權(quán)力配置三個(gè)維度上不斷地縮小制度性差距的過程。也就是說，政府績效管理改革需要同時(shí)改革組織文化，提高組織能力，明確相關(guān)的權(quán)力范圍。在這個(gè)過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)人可能起到非常重要的作用，尤其在發(fā)展中國家。如果領(lǐng)導(dǎo)人擁有改革意愿，并且能夠優(yōu)化權(quán)力配置、動(dòng)員組織力量、形成組織目標(biāo)和文化，并將戰(zhàn)略目標(biāo)與執(zhí)行有效結(jié)合，那么就容易形成改革合力并推動(dòng)改革走向成功。研究發(fā)現(xiàn)，一旦任何一個(gè)維度被忽視，或者在任何一個(gè)維度上所推行的改革過于急躁，都可能導(dǎo)致改革不順暢甚至失敗。平衡地縮小制度性差距，并在改革中及時(shí)調(diào)整三個(gè)維度的改革進(jìn)度，是政府績效管理改革的穩(wěn)妥之舉。據(jù)此，論文進(jìn)一步提出，未來在進(jìn)行比較研究時(shí)候，應(yīng)該更關(guān)注發(fā)展中國家的獨(dú)特之處，進(jìn)而完善現(xiàn)有以西方制度背景為基礎(chǔ)的理論體系，并提出了以制度差異、戰(zhàn)略執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)性特征為主要特征的改革新思路。

我國從21世紀(jì)初開始引入績效管理改革，很多地方政府將全面質(zhì)量管理理論、平衡計(jì)分法、美國聯(lián)邦政府預(yù)算項(xiàng)目與評估指標(biāo)體系（PART）等方法引入政府管理和預(yù)算管理體系，推動(dòng)構(gòu)建低成本、高績效、更負(fù)責(zé)的政府。黨的十八屆三中全會(huì)以來，績效管理改革更加受到重視，并且成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的改革內(nèi)容之一。在改革過程中，政府及其部門都迫切地需要理論的指引，不僅用于解惑答疑并消除改革顧慮，而且更需要在制度建設(shè)、組織管理、技術(shù)方法等領(lǐng)域給予指導(dǎo)。過去十幾年，我國的改革實(shí)踐已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的“本土化”趨勢，所以，集中于介紹西方理論、經(jīng)驗(yàn)與方法的研究已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)實(shí)的需要，基于改革實(shí)踐的案例研究也不能夠解決不同地區(qū)、不同類型政府的實(shí)踐需求。Ho和Inn的獲獎(jiǎng)?wù)撐模o我國政府績效管理理論研究提供了新的視角，利用三維度制度分析框架，我國的政府績效管理改革必然有不同于西方理論的獨(dú)特地方。從發(fā)展中國家實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)并構(gòu)建理論，從我國政府績效管理改革實(shí)踐中挖掘新的理論元素，這不僅是我國理論研究者應(yīng)該關(guān)注的重中之重，而且也將對國際理論研究起到積極的推動(dòng)作用。

責(zé)任編輯：高 陽

2016年度“鄧子基國際稅收論文獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)名單公示

2016年度“鄧子基國際稅收論文獎(jiǎng)”已經(jīng)完成了所有申請論文的評審工作，經(jīng)評委會(huì)評定，具體獲獎(jiǎng)名單如下：

獎(jiǎng) 項(xiàng) 論 文 作 者 作者單位一等獎(jiǎng) 數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代國際稅收面臨的挑戰(zhàn)與對策 郭心潔 張博 高立群 上海德勤稅務(wù)師事務(wù)所毛杰 寧波市國家稅務(wù)局二等獎(jiǎng)2008年以來歐盟國家稅制改革的舉措與趨勢：“歐洲2020戰(zhàn)略”啟動(dòng)后的新變化特別納稅調(diào)整“市場溢價(jià)”問題研究與實(shí)踐探索廣州市國家稅務(wù)局直屬稅務(wù)分局課題組廣州市國家稅務(wù)局直屬稅務(wù)分局及對中國的幾點(diǎn)啟示 韓霖 周詠雪 中國稅務(wù)雜志社/國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所論中國稅收協(xié)定教師和研究人員條款的適用 朱曉丹 裴兆斌 大連海洋大學(xué)歐盟消費(fèi)稅制共性、特點(diǎn)三等獎(jiǎng)環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)制度比較研究 許文 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院

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2016年12月1日