柔性執(zhí)法的思考

陳瑩

【摘要】城市管理是指行政機關(guān)或具有公共事務(wù)管理職能的組織根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，以城市這系列機制，采用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營，對城市的市容環(huán)境衛(wèi)生、市政、城市綠化、房產(chǎn)、建筑、交通運輸、工商攤販管理等許多城市問題進行行政處罰的一種行政執(zhí)法制度。

【關(guān)鍵詞】柔性執(zhí)法；城管

在傳統(tǒng)的行政管理模式中，行政機關(guān)單純依賴行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等強制性手段，此類剛性執(zhí)法的方式易于激化矛盾，強化行政機關(guān)與行政相對人之間的對立和沖突，已不適應(yīng)當(dāng)前城市管理。應(yīng)該堅持以人為本實施柔性執(zhí)法，真正實現(xiàn)人性化服務(wù)、科學(xué)化管理、理性執(zhí)法的內(nèi)在統(tǒng)一。在加強和創(chuàng)新社會管理的背景下，城管執(zhí)法也要融入社會管理創(chuàng)新的新理念，努力彰顯執(zhí)法的服務(wù)性和親和力。從這個意義上講，倡導(dǎo)“柔性執(zhí)法”理念，不失為城管執(zhí)法推進社會管理創(chuàng)新的新舉措。研究城管柔性執(zhí)法，對于構(gòu)建符合中國國情的城市管理綜合行政執(zhí)法制度，理清人們在城市管理執(zhí)法方法的一些錯誤是認(rèn)識和做法具有重大的理論和實踐意義。在城市管理綜合行政執(zhí)法工作中正確應(yīng)用柔性執(zhí)法，不僅可以解決現(xiàn)今城管執(zhí)法所面臨的問題和矛盾，而且可以提高我國城市管理水平，推動我國政府綜合執(zhí)法機構(gòu)改革，提高行政效率，最終提高人民的生活水平和質(zhì)量，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。城管柔性執(zhí)法，也有利于當(dāng)前社會所倡導(dǎo)的依法治國、構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)的實現(xiàn)。所以，研究城管柔性執(zhí)法意義重大。

柔性執(zhí)法是指組織對環(huán)境變化的高度適應(yīng)能力以及適時地根據(jù)可預(yù)期變化的意外結(jié)果迅速做出調(diào)整的能力，也就是順理從事不同工作和適應(yīng)需求變化的能力。是行政執(zhí)法機關(guān)能夠運用一系列非強制性的手段實現(xiàn)執(zhí)法目的的行政行為的總稱。是對機械、強硬的傳統(tǒng)執(zhí)法方式的改革，以民主、人性、溝通的價值理念為指導(dǎo)，是平等、尊重、信任、寬容、合作等法治精神的集中體現(xiàn)。柔性執(zhí)法是一種集柔性管理與剛性管理優(yōu)點于一身，以柔性為主，嚴(yán)格的剛性管理為輔的多種執(zhí)法手段并用的更加人性的管理方式。它賦予行政執(zhí)法全新的理念，將執(zhí)法手段的多樣性與執(zhí)法尺度的彈性最大限度地結(jié)合在一起，形成一套制度化、固定化，且行之有效的行政執(zhí)法體系，在執(zhí)法實踐中凸顯柔和、應(yīng)性、實用、有效等特點。更注重執(zhí)法過程中以靈活，多樣的手段引導(dǎo)相對人規(guī)范具體行為，使其在法制的框架內(nèi)實現(xiàn)自身利益最大化，公共利益損害最小化，從而最大限度降低社會管理成本。在新形勢下，在執(zhí)法的過程中，運用柔性執(zhí)法方式行使執(zhí)法權(quán)，力求改善執(zhí)法主體與相對人的緊張關(guān)系，化解行政權(quán)與個人合法權(quán)益的沖突，對城市管理工作的開展和法治社會的建設(shè)具有積極意義。

上海是全國最早實行規(guī)范城管執(zhí)法隊伍管理的城市之一。從世博會籌備期間開始就要求從事城管執(zhí)法活動的城管執(zhí)法人員著統(tǒng)一識別服裝，佩戴統(tǒng)一標(biāo)志標(biāo)識，儀容嚴(yán)整、舉止端莊、語言文明、行為規(guī)范，主動向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件。城管隊伍進入獨立化、正規(guī)化。雖然那時城管隸屬于綠化市容管理部門，但是已經(jīng)形成了獨立的執(zhí)法體系和執(zhí)法規(guī)范，屬于一套班子，兩支隊伍。成立的城管執(zhí)法大隊的職責(zé)就是在法律框架內(nèi)引導(dǎo)城管執(zhí)法人員樹立正確的執(zhí)法理念，指導(dǎo)和改進城管執(zhí)法方式方法；在隊伍的日常管理中，完善城管執(zhí)法監(jiān)督機制，促進一線執(zhí)法隊伍認(rèn)真貫徹處罰與教育相結(jié)合等執(zhí)法原則，提高城管執(zhí)法效能。

上海的黃浦區(qū)在商業(yè)街面集中的地帶，探索“分級錯時”和柔性執(zhí)法，著力解決城市管理難題的努力和成效。攤販們在指定區(qū)域規(guī)范經(jīng)營，城管隊員定時巡查，采用了“柔性執(zhí)法+門責(zé)管理”的模式，變“沒收”為服務(wù)，變“他管”為“自治”黃浦區(qū)加強了門責(zé)長效管理，并將柔性執(zhí)法融入其中。城管執(zhí)法隊員在日常巡查過程中，除了挨家挨戶上門勸說，發(fā)放宣傳資料和整治告知書外，還攜手協(xié)管及環(huán)衛(wèi)管理所工作人員，制作了日巡查記錄情況表、友情提示單、移交單、回執(zhí)等，做到一戶一事一單，做到事先告知，以書面形式指導(dǎo)其規(guī)范經(jīng)營，然后打分，定期按照評分情況進行處罰和處理，不再是簡單的暫扣、沒收了之。區(qū)域內(nèi)多戶商家建立了自治聯(lián)誼會，訂立了區(qū)域內(nèi)的自治規(guī)范，同時約定所有成員必須遵守，同時，自行出資聘用第三方進行定期巡查、互相監(jiān)督、集中考評。在這樣的管理體制下超出門窗范圍經(jīng)營、占道堆物、占道經(jīng)營，亂丟垃圾的現(xiàn)象明顯改善，區(qū)域自治管理取得了良好的效果。

攤販?zhǔn)浅鞘泄芾碇凶钊菀桩a(chǎn)生沖突的群體，采用“分級錯時”等各種柔性管理方法，實現(xiàn)了多贏，也促進了社會和諧。采用“分級”方式，對區(qū)內(nèi)道路分設(shè)三類標(biāo)準(zhǔn)，進行差別化管理。包括部分人群集中的商業(yè)區(qū)和旅游景點設(shè)定為一類道路（區(qū)域）為嚴(yán)禁設(shè)攤的“嚴(yán)禁區(qū)域”，在明確標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，黃浦區(qū)加強了對一、二類道路的管理執(zhí)法力度，有效整合執(zhí)法管理資源，建立了公安、工商、文化、綠化市容、食藥監(jiān)、城管、街道等部門的聯(lián)勤機制，齊抓共管、形成合力，解決職責(zé)交叉推諉扯皮的現(xiàn)象，集中力量打擊難點。二類道路為“嚴(yán)控區(qū)域”，僅允許開設(shè)居民區(qū)小型修理鋪等，基本清除了亂設(shè)攤現(xiàn)象。三類道路為“控制區(qū)域”。在上街沿劃線規(guī)定范圍，限定某些時段，允許適度設(shè)攤和跨門營業(yè)。在此區(qū)域內(nèi)，突出柔性管理。在問題突出區(qū)域，黃浦區(qū)還采用了引導(dǎo)入室經(jīng)營、設(shè)立臨時疏導(dǎo)點等方式。在無證設(shè)攤現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)，區(qū)政府有關(guān)部門加大了扶持力度，通過降低周邊菜場租金、減免收費等方式，引導(dǎo)馬路攤販向室內(nèi)菜場流動。有效減少了集中亂設(shè)攤的難點。

柔性行政行為作為一種別具優(yōu)勢的行政行為方式，其理論研究也已經(jīng)達到了較為深入和全面的地步，越來受到行政機關(guān)的青睞，尤其是行政指導(dǎo)在傳統(tǒng)的行政管理模式中，行政機關(guān)單純依賴行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等強制性手段，此類剛性執(zhí)法的方式易于激化矛盾，強化行政機關(guān)與行政相對人之間的對立和沖突，已不適應(yīng)當(dāng)前城市管理。應(yīng)該堅持以人為本實施柔性執(zhí)法，真正實現(xiàn)人性化服務(wù)、科學(xué)化管理、理性執(zhí)法的內(nèi)在統(tǒng)一。在加強和創(chuàng)新社會管理的背景下，城管執(zhí)法也要融入社會管理創(chuàng)新的新理念，努力彰顯執(zhí)法的服務(wù)性和親和力。從這個意義上講，倡導(dǎo)“柔性執(zhí)法”理念，不失為城管執(zhí)法推進社會管理創(chuàng)新的新舉措。研究城管柔性執(zhí)法，對于構(gòu)建符合中國國情的城市管理綜合行政執(zhí)法制度，理清人們在城市管理執(zhí)法方法的一些錯誤是認(rèn)識和做法具有重大的理論和實踐意義。在城市管理綜合行政執(zhí)法工作中正確應(yīng)用柔性執(zhí)法，不僅可以解決現(xiàn)今城管執(zhí)法所面臨的問題和矛盾，而且可以提高我國城市管理水平，推動我國政府綜合執(zhí)法機構(gòu)改革，提高行政效率，最終提高人民的生活水平和質(zhì)量，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。城管柔性執(zhí)法，也有利于當(dāng)前社會所倡導(dǎo)的依法治國、構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)的實現(xiàn)。