柔性執法的思考

陳瑩

【摘要】城市管理是指行政機關或具有公共事務管理職能的組織根據相關的法律規定，以城市這系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服務和經營，對城市的市容環境衛生、市政、城市綠化、房產、建筑、交通運輸、工商攤販管理等許多城市問題進行行政處罰的一種行政執法制度。

【關鍵詞】柔性執法；城管

在傳統的行政管理模式中，行政機關單純依賴行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等強制性手段，此類剛性執法的方式易于激化矛盾，強化行政機關與行政相對人之間的對立和沖突，已不適應當前城市管理。應該堅持以人為本實施柔性執法，真正實現人性化服務、科學化管理、理性執法的內在統一。在加強和創新社會管理的背景下，城管執法也要融入社會管理創新的新理念，努力彰顯執法的服務性和親和力。從這個意義上講，倡導“柔性執法”理念，不失為城管執法推進社會管理創新的新舉措。研究城管柔性執法，對于構建符合中國國情的城市管理綜合行政執法制度，理清人們在城市管理執法方法的一些錯誤是認識和做法具有重大的理論和實踐意義。在城市管理綜合行政執法工作中正確應用柔性執法，不僅可以解決現今城管執法所面臨的問題和矛盾，而且可以提高我國城市管理水平，推動我國政府綜合執法機構改革，提高行政效率，最終提高人民的生活水平和質量，實現城市的可持續發展。城管柔性執法，也有利于當前社會所倡導的依法治國、構建社會主義和諧社會的目標的實現。所以，研究城管柔性執法意義重大。

柔性執法是指組織對環境變化的高度適應能力以及適時地根據可預期變化的意外結果迅速做出調整的能力，也就是順理從事不同工作和適應需求變化的能力。是行政執法機關能夠運用一系列非強制性的手段實現執法目的的行政行為的總稱。是對機械、強硬的傳統執法方式的改革，以民主、人性、溝通的價值理念為指導，是平等、尊重、信任、寬容、合作等法治精神的集中體現。柔性執法是一種集柔性管理與剛性管理優點于一身，以柔性為主，嚴格的剛性管理為輔的多種執法手段并用的更加人性的管理方式。它賦予行政執法全新的理念，將執法手段的多樣性與執法尺度的彈性最大限度地結合在一起，形成一套制度化、固定化，且行之有效的行政執法體系，在執法實踐中凸顯柔和、應性、實用、有效等特點。更注重執法過程中以靈活，多樣的手段引導相對人規范具體行為，使其在法制的框架內實現自身利益最大化，公共利益損害最小化，從而最大限度降低社會管理成本。在新形勢下，在執法的過程中，運用柔性執法方式行使執法權，力求改善執法主體與相對人的緊張關系，化解行政權與個人合法權益的沖突，對城市管理工作的開展和法治社會的建設具有積極意義。

上海是全國最早實行規范城管執法隊伍管理的城市之一。從世博會籌備期間開始就要求從事城管執法活動的城管執法人員著統一識別服裝，佩戴統一標志標識，儀容嚴整、舉止端莊、語言文明、行為規范，主動向當事人出示執法證件。城管隊伍進入獨立化、正規化。雖然那時城管隸屬于綠化市容管理部門，但是已經形成了獨立的執法體系和執法規范，屬于一套班子，兩支隊伍。成立的城管執法大隊的職責就是在法律框架內引導城管執法人員樹立正確的執法理念，指導和改進城管執法方式方法；在隊伍的日常管理中，完善城管執法監督機制，促進一線執法隊伍認真貫徹處罰與教育相結合等執法原則，提高城管執法效能。

上海的黃浦區在商業街面集中的地帶，探索“分級錯時”和柔性執法，著力解決城市管理難題的努力和成效。攤販們在指定區域規范經營，城管隊員定時巡查，采用了“柔性執法+門責管理”的模式，變“沒收”為服務，變“他管”為“自治”黃浦區加強了門責長效管理，并將柔性執法融入其中。城管執法隊員在日常巡查過程中，除了挨家挨戶上門勸說，發放宣傳資料和整治告知書外，還攜手協管及環衛管理所工作人員，制作了日巡查記錄情況表、友情提示單、移交單、回執等，做到一戶一事一單，做到事先告知，以書面形式指導其規范經營，然后打分，定期按照評分情況進行處罰和處理，不再是簡單的暫扣、沒收了之。區域內多戶商家建立了自治聯誼會，訂立了區域內的自治規范，同時約定所有成員必須遵守，同時，自行出資聘用第三方進行定期巡查、互相監督、集中考評。在這樣的管理體制下超出門窗范圍經營、占道堆物、占道經營，亂丟垃圾的現象明顯改善，區域自治管理取得了良好的效果。

攤販是城市管理中最容易產生沖突的群體，采用“分級錯時”等各種柔性管理方法，實現了多贏，也促進了社會和諧。采用“分級”方式，對區內道路分設三類標準，進行差別化管理。包括部分人群集中的商業區和旅游景點設定為一類道路（區域）為嚴禁設攤的“嚴禁區域”，在明確標準的基礎上，黃浦區加強了對一、二類道路的管理執法力度，有效整合執法管理資源，建立了公安、工商、文化、綠化市容、食藥監、城管、街道等部門的聯勤機制，齊抓共管、形成合力，解決職責交叉推諉扯皮的現象，集中力量打擊難點。二類道路為“嚴控區域”，僅允許開設居民區小型修理鋪等，基本清除了亂設攤現象。三類道路為“控制區域”。在上街沿劃線規定范圍，限定某些時段，允許適度設攤和跨門營業。在此區域內，突出柔性管理。在問題突出區域，黃浦區還采用了引導入室經營、設立臨時疏導點等方式。在無證設攤現象比較嚴重的地區，區政府有關部門加大了扶持力度，通過降低周邊菜場租金、減免收費等方式，引導馬路攤販向室內菜場流動。有效減少了集中亂設攤的難點。

柔性行政行為作為一種別具優勢的行政行為方式，其理論研究也已經達到了較為深入和全面的地步，越來受到行政機關的青睞，尤其是行政指導在傳統的行政管理模式中，行政機關單純依賴行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等強制性手段，此類剛性執法的方式易于激化矛盾，強化行政機關與行政相對人之間的對立和沖突，已不適應當前城市管理。應該堅持以人為本實施柔性執法，真正實現人性化服務、科學化管理、理性執法的內在統一。在加強和創新社會管理的背景下，城管執法也要融入社會管理創新的新理念，努力彰顯執法的服務性和親和力。從這個意義上講，倡導“柔性執法”理念，不失為城管執法推進社會管理創新的新舉措。研究城管柔性執法，對于構建符合中國國情的城市管理綜合行政執法制度，理清人們在城市管理執法方法的一些錯誤是認識和做法具有重大的理論和實踐意義。在城市管理綜合行政執法工作中正確應用柔性執法，不僅可以解決現今城管執法所面臨的問題和矛盾，而且可以提高我國城市管理水平，推動我國政府綜合執法機構改革，提高行政效率，最終提高人民的生活水平和質量，實現城市的可持續發展。城管柔性執法，也有利于當前社會所倡導的依法治國、構建社會主義和諧社會的目標的實現。