農業供給側改革的深與淺

謝九

年底的政治局會議部署2017年的經濟工作，積極推進農業供給側結構性改革被列為第一條。

中央首次提出農業供給側結構性改革是在2015年底的中央農村工作會議上，當時國內幾大主糧的價格大幅下跌，農業問題的很多積弊開始集中顯現。今年的政治局會議上再度提出，顯示出農業供給側結構性改革的重要性提升到新的高度。

我國糧食在連年增產的同時，背后也積累了越來越多的問題，“三量齊增”成為我國糧食領域近年來最顯著的矛盾。所謂三量齊增，是指糧食產量、進口量和庫存量同時大幅增長。從糧食產量來看，2003到2015年，我國糧食已經實現了十二連增，不出意外，2016年的糧食產量應該還可以實現十三連增。從糧食安全的角度來看，糧食連年增產自然是好事，但是我國糧食過于注重總量而忽視了結構性問題，在糧食總量增產的同時，進口量也在逐年大幅攀升。2011年以來，我國的三大主糧（玉米、小麥和大米）就已經全部變成凈進口，從最近幾年來看，糧食進口量更是高速增長，2013年我國糧食進口量7000萬噸，2014年我國糧食進口量突破1億噸大關，2015年糧食進口達到1.25億噸，進口增速相當驚人。

糧食進口量大幅增長，換個角度來看，也就意味著我國的糧食自給率大幅下降。按照我國糧食安全中長期規劃綱要，我國的糧食保障自給率要高于95%，才能保證國家糧食安全，但是隨著進口糧食高速增長，我國糧食自給率已經無法實現自給率目標，最新的官方統計數據是2014年的數據，當年的糧食自給率是87.09%，而最近幾年已經開始淡化糧食自給率這一指標。

在糧食總量過剩的大背景之下，為何糧食進口量還保持高速增長？一是因為我國糧食種植的結構性問題，比如國內市場需求量很大的大豆種植量很低，大豆成為我國最主要的糧食進口品種之一，而需求量不是很大的玉米卻因為有收儲政策的托底，農民種植積極性較高，使得最終產量大大超過了市場實際需求。去年的中央農村工作會議首次提出農業供給側改革，當時就提出要“提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給”。

除了種植的結構性問題之外，糧食進口大幅增長的更深層次原因在于農產品價格倒掛機制。由于國際糧價近年來持續創下新低，而國內糧價在各種保護政策下逐年上漲，國內外糧價倒掛的局面越來越嚴重，對于國內糧食加工企業而言，“稻強米弱”“麥強面弱”的現狀，使得越來越多的企業開始選擇更便宜的進口糧食，而不愿購買國內的高價糧食，否則糧食加工企業將陷入虧損之中。

由此帶來的另一大問題就是國內的糧食庫存量大增。由于國內糧食加工企業選擇購買國外的糧食，國家政策收儲的大量糧食無法進入市場，只能長時間停留在倉庫之中。2015年底，國家糧食局曾經用兩個“前所未有”來形容當時的糧食儲存形勢：“目前我國糧食庫存達到新高，各類糧油倉儲企業儲存的糧食數量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多也前所未有。”大量收儲糧食無法進入市場，一方面耗費了巨大的財政資金，同時后期保管也是一筆不菲的費用。

正是因為我國農業領域存在諸多的矛盾，2015年底的中央農村工作會議首次提出農業供給側結構性改革，今年的政治局會議甚至將其列為2017年的重要經濟工作任務。

從供給側改革的角度來看，主要包括“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五個方面。由于農業領域的特殊性，供給側改革的五大核心內容不太可能一一照搬，比如去產能，由于農業領域擔負著保障糧食安全的重任，不太可能像工業領域一樣大幅度淘汰過剩產能，更現實的路徑應該是結構性調整，比如供應量明顯過剩的玉米，可能會被列入去產能的重點名單，而缺口很大的產業比如大豆，則應該加大鼓勵生產的力度。

去庫存則主要針對當前的政策收儲無法進入市場流通的糧食，國家糧食局曾經用兩個“前所未有”形容糧食儲存形勢，可以想象當前糧食庫存的嚴重性。去年的中央農村工作會議上提出“加快消化過大的農產品庫存量，加快糧食加工轉化”，希望通過下游糧食加工企業來消化庫存，不過在糧食價格機制改革之前，糧食加工企業可能很難有足夠的積極性來消化糧食庫存。

降成本也是我國農業領域亟待解決的主要矛盾。由于人工費用和土地流轉成本逐年攀升，加之農業生產的粗放式經營，我國農業生產成本近年來持續上升，我國農產品價格高于海外市場，除了價格機制的扭曲之外，要素成本上升也是重要推動因素。統計資料顯示，2014年我國稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆每噸生產成本比美國分別高出39%、14.8%、112%、35.6%和103.3%，這在很大程度上降低了我國農產品的國際競爭力。在農業供給側改革的推動下，提高農業生產的科技含量，適度規模化經營可能是降低農業生產成本的出路之一。

除了去產能、去庫存、降成本這些供給側改革的規定動作之外，農業領域更深層次的矛盾在于價格形成機制的扭曲，目前我國農業領域的所有主要矛盾，幾乎都和價格形成機制有關，農業領域更深層次的供給側改革，在于價格機制的改革。

2004年以來，我國開始啟動糧食最低收購價和臨時收儲等農產品托市政策，對稻谷和小麥這兩個重要的主糧實行最低收購價政策，對玉米、棉花和菜籽油等實行臨時收儲政策。從本意上看，托市政策既是為了避免谷賤傷農，最大程度保護農民利益，同時也是通過鼓勵農民的種糧積極性，進而維護國家的糧食安全。客觀而言，托市政策在一定程度上實現了這兩大政策目標，不過在實施十多年之后，帶來的負面效應也開始逐年上升。

政府對農產品價格介入過深，使得農產品市場機制失靈，由此帶來了一系列扭曲現象，比如我國糧食連續十多年增產，理論上而言，供應過大會導致價格下跌，但是在收儲制度的干預下，大量增產的糧食并沒有進入市場，而是進入倉庫，這就使得糧食價格不跌反升，最終大幅高于海外市場。比如我國糧食總產量持續增長，但是進口量也在大幅增長，也同樣和政策干預有關。由于海外市場價格大幅低于國內，這就使得國內很多糧食加工企業選擇從海外進口，同時，收儲政策鼓勵農民種植過多的過剩產品，比如玉米，而缺口最大的大豆卻難以引起農民的種植興趣，這種政策鼓勵導致的結構性問題，也是引發糧食進口量大增長的主要原因。

糧食托市政策不僅使得農業領域價格機制扭曲，現在看來，托市政策原本希望達到的兩大目的，提高農民收入和保障糧食安全也難以實現初衷。從提高農民收入來看，托市政策主要補貼在流通環節，其實無法最大程度惠及農民，由于國有收儲企業的網點分布有限，農民的糧食大多直接被上門的糧販收購，而補貼收入其實大部分歸糧販所有。從糧食安全的角度來看，由于價格機制扭曲，我國糧食進口量大幅增長，糧食自給率已經下降至安全線之下，以傳統觀念來看，其實已經很難算得上絕對安全。