控煙大會，和煙草業斗爭到底

曹玲

到2030年，世界上超過80%和煙草相關的死亡將發生在低收入和中等收入國家。“我們必須行動起來。”而《煙草控制框架公約》，是抗擊煙草業的最好武器。

2015年9月8日，法國巴黎煙商工會主席帕斯卡·蒙特雷東向記者展示香煙的包裝。政府推行統一的煙盒包裝招致煙草商強烈反對

來自煙草業的干擾

煙草業和控煙力量的斗爭由來已久。11月7日，世界衛生組織《煙草控制框架公約》第七次締約方會議在印度德里的衛星城大諾伊達區舉行。開幕當天早晨，會場安檢門旁竟然出現一個叼著煙斗吞云吐霧的參會代表。這令人愕然，為什么世界上規模最大的控煙大會門口會有人如此明目張膽地吸煙？

之前參加過締約方會議的代表解釋，控煙大會召開期間會見到各種來“搗亂”的人，比如混進政府代表團中的煙草業“臥底”、混進公眾以及記者隊伍又被大會“扔出來”的煙草業人員等等。

由于來自煙草業的人對控煙大會進行各種干擾，以至于連記者也不能出席整個會議。根據現行的程序和規則，媒體屬于“公眾”類別，而公眾里魚龍混雜了一些煙草業人士。所以，除了第一天的全體會議之外，記者只能參加每天的新聞發布會。

大會要求各締約方排除來自煙草業的代表。公約秘書處負責人維拉·路易莎·達·科斯塔·席爾瓦（Vera Luiza da Costa e Silva）博士說：“煙草業十分關注締約方會議，盡一切努力潛伏在代表與進程中。”

這給了一些國家的代表團很大壓力。比如，目前負責我國控煙履約的八部委履約工作部際領導小組由工業與信息化部牽頭，成員包括衛生部、外交部、財政部、國家煙草專賣局等部門。一直以來，中國代表團內都有來自國家煙草專賣局的代表，本屆也不例外，中國國家煙草專賣局的代表以履約辦公室成員的身份加入了中國代表團。

“中國是世界煙草生產和消費第一大國，中國煙草總公司是世界上產量最大的煙草企業。在中國，煙草業干擾控煙的情況更為嚴重，中國煙草總公司與政府主管部門國家煙草專賣局是兩塊牌子一套人馬，形成了一個政企合一的行業利益共同體，對控煙非常不利。”新探健康發展研究中心主任王克安說。作為非政府組織的代表，他以觀察員代表的身份參加了此次大會。

而會場外則是另一番場景。開幕第一天，約500名煙民聚集在場外進行抗議活動。之前，煙草集團曾以書信和聯名的方式游說印度政府，以保衛農民的利益為由，希望在官方代表團中安插農民席位，印度衛生部拒絕了他們的請求。

11月11日，印度最大的英文報紙《印度斯坦時報》上，出現了印度農民協會聯盟（FAIFA）半版的廣告。一名包著頭巾的老農，雙手合十，向天祈禱，“保護我們的生計，救救數百萬像我這樣的煙農”。在德里市區到機場的途中，有很長一段路上掛著內容相同、數量諸多的廣告牌。王克安說，這么多廣告，背后是煙草公司在支持。

11月12日，會議最后一天，公約秘書處負責人席爾瓦博士在閉幕式上說：“我們有義務保護煙草生產鏈中的易受傷害的成員——農民。但是我們不會像煙草業那樣鼓勵他們更多種植煙草，而是通過為農民們發展可靠的、可持續的替代方式，這些方式能夠為農民及其家人提供更好的未來。”

煙草業想干什么？

世界衛生組織《煙草控制框架公約》締約方會議每兩年召開一次會議，目前已經有180個締約方。此次會議有134個締約方國家以及5個非締約方國家參加了會議，總計1300多名代表出席。

“《公約》是第一部國際公共衛生法律，也是聯合國歷史上最受歡迎、獲得最廣泛接受的條約之一。”無煙草青少年行動法律顧問于秀艷說：“吸煙有害健康已經成為人們的共識，所以很多國家加入了這個公約。”

目前，中國是最大的煙草生產國和消費國，擁有3.16億煙民，占全球煙民總數的30%，吸煙率達27.7%，其中男性吸煙率為52.1%。全國飽受二手煙危害的人數多達7億多，每年死于煙草相關疾病的超過百萬人。據專家估計，我國吸煙導致相關疾病帶來的疾病負擔，已超過當年我國煙草企業上繳國家利稅的總和。

無煙草青少年行動總裁馬修·梅爾斯（Matthew L. Myers）說，煙草業和其他行業有些不同，煙草公司明知道他們的產品上癮，還要使用一切手段，合法以及非法地出售他們的致命產品。

梅爾斯介紹，煙草業在歷史上曾采用了多種策略來塑造和影響煙草控制政策。煙草業通過其經濟力量進行游說和營銷，并操縱媒體，詆毀科學研究，影響政府，以宣傳其產品和銷售。此外，煙草行業持續為全社會進行大量的慈善捐款，創造一個積極的、有社會責任的公眾形象。

煙草行業的目標是什么呢？英美煙草公司曾經發表過如此言論：“全球自由市場似乎正在下滑，我們不應該單純感到沮喪。在市場中還有強勁增長的區域，特別是非洲和亞洲。這是一個令人興奮的前景。”在一部分發展中國家，吸煙的人沒有那么多。這些國家擁有大量年輕人口，有利于培養對卷煙的“忠誠度”;在其他一些已經形成了煙草消費習慣的國家，西式卷煙還未被當地了解和接受，比如有些地方更喜歡咀嚼煙草，也有些地方，女性市場還有待“開拓”。

“煙草行業使用各種策略吸引更多新的吸煙者，他們希望增加新用戶并維持現有的用戶。”梅爾斯說。煙草行業通過廣告、促銷和贊助，針對兒童、年輕人和女性進行新產品創新，擴張新興市場。到2030年，世界上超過80%和煙草相關的死亡將發生在低收入和中等收入國家。“我們必須行動起來。”梅爾斯說。而公約，則是抗擊煙草業的最好武器。

爛肺、黃牙和骷髏

會議期間，加拿大癌癥協會推出了關于煙草包裝健康警示的第五份國際現狀報告，報告按照煙盒警示標語的面積對205個國家和地區進行了排名。其中，152個國家和地區實施了健康警示，105個使用了警示圖片。尼泊爾和瓦努阿圖并列第一，這兩個國家卷煙包裝正反兩面90%的面積印上了警示圖片;印度和泰國并列第三，正反兩面的警示圖形面積均為85%。

目前，已有94個國家要求煙包的警示圖形面積達到50%以上，而中國內地警示標語覆蓋面積為35%，只有文字警示，排名第115位。“一張圖抵得上萬語千言。圖形印在煙盒上，很多人就不會買煙了。”王克安說。

在印度機場免稅店，一條條卷煙擺成一面墻，每條煙上都印著潰爛的喉嚨，上面還寫著“警告：吸煙導致喉癌”。有的柜臺為了不那么讓人“觸目驚心”，把成條的煙橫著擺放，側面看起來只有商標。“這種煙，誰也不會拿來送禮。”王克安說，“煙草制品包裝采用健康圖形警示，被認為是最經濟、最便捷、最有效的告知煙草危害措施，也是鼓勵吸煙者戒煙的最有效手段之一。警示的有效性，隨著圖片面積的增大而提升。”

與國外煙盒上的爛肺、黃牙、骷髏等恐怖圖片相比，我國內地的煙盒堪稱精美。加拿大癌癥協會高級政策分析師羅伯·卡寧漢（Rob Cunningham）說，中國內地是世界上煙盒最漂亮的國家和地區之一。大多數中國的煙盒上，除了簡單的文字標識，還繪有產品商標圖案，有些產品還用名山大川、歷史古跡作為商標，對吸煙者有很大的吸引力。“過去幾年，中國對增加煙盒包裝上的警示標語面積做出了很大的努力，但可以做的仍舊很多。”卡寧漢說。

一些國家在控煙的路上走得更遠。2012年底，澳大利亞于率先使用平裝煙包裝，2016年5月20日，平裝煙法令在英國和法國正式生效，匈牙利將于2018年生效。除此之外，還有包括新西蘭、愛爾蘭、挪威、加拿大、新加坡等國在內的14個國家即將進行平裝煙，平裝煙包已經成為國際煙草包裝的最新趨勢。

平裝（Plain Packaging），也稱無裝飾包裝或標準化包裝。它與圖形警示不同的地方在于：通常的圖形警示，除了表明吸煙導致的疾病后果的大幅圖形和文字內容以外，還留出了一小部分給煙草公司印上五顏六色的商標和品牌的名稱以及標識圖形的。而平裝則對煙草公司的品牌和標識的印制有了嚴格的限制，要求用統一的顏色、字體和字號;也就是說，不得有任何可能吸引人的裝飾。

這一做法不啻為煙草業的當頭一棒，遭到了煙草巨頭的百般抵制。全球四大煙草公司日煙國際、英美煙草、菲莫國際和帝國煙草公司紛紛起訴澳大利亞以及在英國法庭上對抗這項法律，最終均告失敗。

會上，公約秘書處負責人席爾瓦贊揚了不斷應對煙草業訴訟的國家，這些國家還包括肯尼亞、烏拉圭、斯里蘭卡、泰國等。她表示，“我們的工作已經讓煙草業憂心忡忡，希望我們的大會給煙草業帶來更大的壓力”。

電子煙：拯救者還是誘惑者？

“沒想到，電子煙會成為大會上討論最激烈的一個議題。”國際防癆和肺部疾病聯合會的媒體官員王芳說，“會場上關于電子煙的管理辦法，各國代表你來我往‘掐了幾個鐘頭，光是為是否把‘禁止這個詞放入管理辦法中，就‘打了兩個小時，簡直就是一場惡戰。”對此，中國是持反對意見的，包括馬其頓在內的幾個國家對中國表示支持。

“看起來糾結的是‘禁止這一個詞，實際上博弈的是電子煙未來的發展方向。如果不把‘禁止放進去，就是要把電子煙的管控留給各國自己決定。”王芳表示。

電子煙是一種模仿卷煙的電子產品，有著與卷煙類似的外觀、煙霧、味道和感覺。它通過霧化等手段，將尼古丁溶液等物質變成蒸汽，讓用戶吸食，達到“吞云吐霧”的效果。電子煙在問世之初被認為是安全有效的卷煙替代品，商家以電子煙不含焦油、懸浮微粒等有害成分為賣點大肆推廣。

2015年，電子煙的全球市場估計約100億美元，比卷煙市場低1.5%。世界衛生組織的報告指出，電子煙的市場高度集中，美國銷量占56%，英國占12%，另有21%由中國、法國、德國、意大利和波蘭分享（各占3%～5%）。

自電子煙誕生以來，圍繞它產生的問題主要有：長期來看，電子煙對于使用者及使用者周圍的人有什么影響？電子煙是幫助煙民戒煙，還是起到相反作用？青少年在使用電子煙后，是否更容易成為使用普通香煙的煙民？

各國政府對電子煙的態度和政策一直存在很大差異，有的國家認為其是一種消費品，有的國家則認為是藥物，還有些國家認為是煙草制品。因而，不同國家對電子煙的政策也各不相同，有的國家支持，有的國家禁止，有的國家則進行適當的管制，還有的國家至今未表態。

這個議題在前三屆締約方會議上都進行了討論，每屆都要求提供更多報告，因為目前關于電子煙的潛在風險和危害的證據并不是結論性的。

一般認為，電子煙產生的已知有毒物質的數量和含量，低于卷煙煙霧。但有人認為，電子煙會產生一些特有的新的有毒物質，消費者并未被告知電子煙中究竟有哪些化學物質，對每種化學物質吸入量也缺乏研究數據。

目前，世界衛生組織認為，即使有毒物質的濃度較低或者非常低，復雜的混合物也可能產生毒性效應;電子煙產生的二手氣溶膠可能會增加周圍人的健康風險。

最終，本屆大會對電子煙的態度沒有太大進展，依然要求締約國根據各國法律進行管制，由本國決定是否在禁煙場所禁止使用電子煙。

中國是電子煙的發明者和主要生產地，對其監管尚屬空白。在我國，電子煙既不屬于藥品，也非保健品、醫療器械，更不是煙草，因而大多數電子煙處于“三無”狀態，即無產品標準、無質量監管、無安全評價。

王克安稱，國家煙草專賣法中，煙草制品并沒有包括電子煙。有調查顯示，目前國家煙草專賣局很想把電子煙作為煙草制品管起來，所以現在迫切希望大家承認電子煙是煙草產品，這樣就可以由它管理。短期來看，卷煙更掙錢，國家煙草專賣局對電子煙還是打壓政策;如果卷煙被打壓得厲害，國家煙草專賣局就可以發展電子煙。

知情人士認為，電子煙是作為煙草制品、醫藥產品還是普通制品進行管控，在情況明朗之前，暫時不要下定論。

公共場所無煙立法

會議期間，上海傳來禁煙的好消息。11月11日，上海市人大常委會表決通過了新修訂的《上海市公共場所控制吸煙條例》，明確規定室內公共場所和室內工作場所全面禁煙，機場、鐵路客運站、港口客運站等將取消吸煙室，擴大室外公共場所禁煙范圍。新規將于明年3月1日起實施。

“室內公共場所、工作場所、交通工具禁止吸煙，是《公約》第8條明確規定的內容，目的在于保護人群免受二手煙霧的危害。這條措施早已被締約方及非締約方國家廣泛采用，而中國目前依然在這個問題上充滿爭議，至今尚無一部國家級別的法律對此做出規定。”王克安說。一些城市近年做出了頗有成效的嘗試，比如北京、青島、長春、唐山、鞍山等城市在全市范圍公共場所、工作場所室內環境及公共交通工具內禁止吸煙。

梅爾斯給上海鼓掌，稱贊上海政府的勇氣。“作為全球最大的城市之一，上海大膽的舉措將減少一個城市2000多萬人吸煙以及免受二手煙暴露。上海的決定會成為一個光輝的例子，世界上任何規模的城市都可以做到。”

締約方會議結束后不久，11月22日，國家衛生計生委宣傳司司長毛群安在第九屆“全球健康促進大會”新聞發布會上說，全國的公共場所控煙條例正在立法進程之中，有望今年公布實施。

根據國務院法制辦今年10月公布的對“兩會”提案的辦理情況得知，在多次征集意見之后，衛計委提交的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》被刪改到了“不可接受的地步”。修改后的《公共場所控制吸煙條例》草案，不僅刪掉了將原送審稿中“煙盒包裝使用警示圖片、公共場所禁止煙草廣告、促銷、贊助”等內容，而且將“在公共場所、工作場所室內全面禁煙，交通工具、機場、碼頭、候車室全面禁煙”的內容修改為：“中小學校、兒童福利機構、婦產醫院等以未成年人、孕婦為主要活動人群的場所，室內外全面禁煙;公共文化體育場館、公交工具、商場等公眾聚集的區域室內全面禁煙;同時，將工作場所的禁煙區域限定在共用區域，允許餐飲場所、娛樂場所、住宿場所、機場航站樓等四類室內公共場所設置吸煙區域。”

多位控煙專家表示，這個范圍離北京的現行條例相差太遠。王克安認為，對工作場所只在共用場所禁止吸煙的規定，以及餐飲和娛樂等場所設置吸煙區的考慮是最不能接受的，前者違反了法律面前人人平等的原則，如單人辦公室允許吸煙，這將形成一種特權文化;而后者是公眾和工作人員平時受到二手煙危害最嚴重的場所，也是《公約》強調的應該完全禁止吸煙，不設置吸煙區的場所。

2016年即將過去，《條例》年內能否出臺，具體會是什么樣，王克安說：“讓我們拭目以待。”