意大利公投，“理”與“勢”的合流

劉怡

對政壇走馬燈式換將已成常態的意大利來說，公投失敗的結果并非出人意料。但在整個歐盟正為其前途焦慮不安的背景下，平民主義的新一輪勝利將為拯救負債累累的銀行業增加困難，繼而加劇歐元匯率的波動。

這一回，市場和輿論都提前做好了準備。

在不到半年里相繼發生英國“脫歐”和特朗普贏得大選這兩起“黑天鵝”事件之后，基金交易員們對12月4日的意大利修憲公投可能遭遇慘敗已經有了心理預期。盡管41歲的倫齊（Matteo Renzi）總理描繪了一幅聽上去頗具吸引力的藍圖——通過將參議院的議席削減2/3以上來達到提升立法效率、削減巨額政府開支和加速經濟復興的目的——并且賭上了自己的政治前途，但投資界顯然更愿意相信一些實打實的數字，比如意大利高達17.97%的銀行業不良貸款率（歐洲整體比例約為6%），比如預期不超過1.2%的全年GDP增長率，又比如自10月初以來從未出現逆轉的反修憲派獲勝的民調結果。6月底英國公投結果揭曉之后，分析家相當精準地判斷意大利將是接下來的“最弱一環”;從8月到11月，意大利前12大銀行的股價累計下跌10%，10年期國債收益率則攀升至16個月以來的最高點，明白地顯示證券市場正在做規避風險、應對波動的準備。而公投結果揭曉之后的反應，印證了未雨綢繆確有其效果：歐元兌美元的匯率在跌至一年半以來的最低點之后，于48小時內出現了回升，西歐股市的反彈也在短短一天之后到來。正在布魯塞爾參加歐元區財長會議的德國財政部長朔伊布勒甚至不無揶揄地表示：“意大利人在處理這類情況方面經驗豐富，所以我并不擔心。”

2013年2月意大利國會大選投票前夕，五星運動黨創始人格里洛來到拉古薩市聲援本黨候選人。五星運動黨創建于2009年，它公開號召顛覆腐敗的舊政治，獲得相當一批國民的追隨

是的，意大利人在更換總理方面的經驗的確足夠豐富：過去25年里，他們累計經歷16次內閣更迭，換遍了從中左翼的民主黨、中右翼的意大利前進黨到無黨派人士在內的10位閣揆人選，根本不在乎多來一次。倫齊把修憲方案標榜為改善現狀的唯一希望，但在反建制派政黨“五星運動”（M5S）的支持者眼中，這位民主黨總理與他那些顢頇腐化的前輩毫無區別：一樣的言過其實，一樣的冷漠自私，還多了一項“妄圖集權”的罪名——“上一個想修憲的總理是誰？墨索里尼！”在全國第三大商業銀行錫耶納銀行（BMPS）的股價于11個月內暴跌83%、530萬客戶的儲蓄款隨時可能化為烏有的情況下，倫齊依然堅持“政治先行”，將復雜的修憲方案的優先度置于50億歐元的注資計劃之前。考慮到錫耶納銀行的最大股東正是意大利財政部，此舉無異于宣告普通民眾的擔憂在政府眼中遠不及行政權力的強化來得重要，從而把整場公投變成了對倫齊內閣的不信任投票：意大利人依然需要一項銀行業紓困方案，需要歐洲央行的量化寬松計劃，但他們不想要倫齊。

右圖：2016年10月7日，羅馬上千名大學生舉行示威游行，抗議倫齊政府推動的“良好學校”教育改革，要求恢復公立大學的免收費制度并保障移民的入學權利

在倫齊以40.9%對59.1%的懸殊劣勢輸掉公投之后，意大利總統馬塔雷拉于12月7日接受了他的辭呈，并在5天后授權外交部長真洛蒂尼（Paolo Gentiloni）組建過渡內閣，最晚可以執政至2017年7月下旬;而涉及眾議院630個議席和參議院315個議席的新一屆大選，將在明年3月到5月之間的某個時間節點舉行。以目前的情形論，在參眾兩院分別占據第二、第三多數席位的五星運動黨極有可能贏得大勝，從而使退出歐元區甚至“脫歐”成為解決債務問題的選項之一。屆時歐元匯率乃至整個一體化事業遭受的打擊，將遠遠超過此前的希臘債務危機和英國“脫歐”。無論如何，全民投票的結果正越來越為“理”與“勢”的合流所左右;而國際政治的加速內部化，在歐美主要國家也凸顯得越來越昭彰。在2017年舉行的德、法、意三國大選，將決定歐元區GDP排名前三的中心國家的前途;是徹底否定過去1/4個世紀的努力，還是下定決心繼續負重前行，悉數取決于此。

為什么是意大利

1960年8月羅馬舉辦第17屆夏季奧運會之時，維吉尼亞·拉吉（Virginia Raggi）的父母還沒有相識;但當這位土生土長的本地人在2016年6月就任首都市長之時，卻發現財政部門仍在為自己出生之前18年就已經閉幕的那屆奧運會還債，利率是5%——三倍于當下發行的10年期國債的平均年息率。類似的支出還包括償付1955年為建設全市第一條地鐵線而發行的多年期債券的利息，結算上世紀60年代為擴建醫院和街道而征用的土地的未清償尾款，運營虧空嚴重的公立藥店網絡，以及支付打輸的上百起違約案的訴訟費。僅僅一個羅馬市積累的公共債務就達到了136億歐元，涉及1.2萬名債權人，這還是建立在首都的償債能力足夠堅挺的前提下。而整個意大利的公共債務總額是2.2萬億歐元，相當于GDP的1.33倍，近年來一直在繼續膨脹。

拉吉的發現部分證實了一項判斷：長期以來，意大利政府和本國銀行以及金融利益集團已經形成了復雜的相互依賴關系。銀行鼓勵政府推進激進的赤字政策并盲目舉債，政府則授權本國乃至本地區商業銀行作為債權的承銷者，通過透支未來的支付能力以達成維持表面繁榮的目標。開支的無限制增長引發了層出不窮的腐敗現象——拉吉的前任馬里諾曾經偽造過一份虛假的公務日程表，宣稱他曾經和越南大使共進晚餐，試圖用公款報銷來路不明的高級餐廳賬單，最終因此下臺。在2016年初的選戰中，拉吉公開宣稱：“意大利的許多公共債務根本就不應當償還，因為它們建立在不道德的基礎之上——舉債者未經民眾監督和批準，以不合理的高利率從銀行獲得融資，卻讓大眾為其買單。”對過去多屆政府舉債財政的不滿，對本國銀行業穩定狀況的憂慮，乃至對歐洲一體化造成意大利救市手段受限的不滿，構成了反建制派抵制修憲提案的直接原因。

紙面數據并不能完全反映債務問題的嚴峻程度：根據2015年度統計結果，意大利GDP總量約為2.18萬億美元，位居歐盟第四位、全球前十，與英法兩國的差距在20%以內，占整個歐盟GDP總量的11.9%。意大利對歐盟全年的財政貢獻為142.31億歐元，僅次于德、法、英三國，占歐元區財政總預算的14.18%，超過歐盟在該國境內的財政總支出，屬于凈貢獻國。若從財政規模上看，盡管意大利的債務總額與GDP之比超過除希臘以外的所有歐盟國家，但和西班牙、葡萄牙等“歐豬”國家相比還是遠為樂觀。這也構成今年早些時候倫齊拒絕削減預算的主要原因：他認為刺激政策的意義遠大過緊縮財政，單靠減少開支并不能提升償債能力。

12月5日，在公投結果揭曉之后，意大利總理倫齊在基吉宮官邸發表演講，宣布他將辭職且不會參與過渡政府的運作

問題在于，所謂“刺激政策”幾乎沒有任何可靠的支點，而債務負擔的累積已經使整個銀行業處在了懸崖邊緣。2008年全球金融危機進入高潮之后，意大利年均GDP增長率迅速由前一年的5.02%暴跌至-2.48%，此后名義GDP增長率長期徘徊在2%以下。2012年爆發的第三波歐債危機使GDP增長再度探底，外國資本接連撤出，有限的預算僅能勉強維持已經出臺的公共開支，政府不得不繼續通過發債來彌補預算缺口。從截止到2016年10月的意大利銀行不良貸款構成情況看，恰恰是在歐債危機和全球蕭條中受沖擊最大的制造業和基礎設施建設事業，構成了壞賬的主要來源——總額達2087億歐元的制造業貸款壞賬率達到15%，其中又以金屬加工業、服裝和紡織業、食品煙草業、木材及木制品業以及化工行業成為大頭，建筑業貸款的壞賬率更是高達30.39%。而在全部銀行貸款中，有57%系由政府部門借入，其中一年內急需償還的短期貸款已經占到總額的近三成，清晰地勾勒出了背后的邏輯：在需求疲軟的情況下，政府通過舉債勉強維持了物價穩定和基本工資的低速增長，但遠未達到可稱為“復蘇”的程度。全民失業率到2015年初為止依舊徘徊在13%以上的高點，其中25歲以下的青年勞動力更是有40%需要領取失業補助，足以令人懷疑倫齊政府關于刺激政策的一切承諾。始于2015年的GDP增長率表面回升，托庇于歐洲央行量化寬松政策（QE）的襄助顯然更多些。

2008年金融危機爆發前，意大利銀行業正處在大舉擴張的活躍期。2007年4月，國民聯盟銀行與倫巴第—皮埃蒙特銀行宣布合組UBI銀行集團;7個月后，錫耶納銀行以90億美元的高價并購全國第九大銀行集團安東文內塔，創下到那時為止的行業收購紀錄。但在三輪歐債危機于短期內連續爆發之后，猝不及防的銀行業盈利能力大幅下降，壞賬率急劇上升，很快被歸入“歐豬”之列。與更具國際色彩的英、德等國金融業不同，意大利銀行長期以來與本土市場和政府的角色關聯極為密切，故其資產狀況的走勢完全取決于中央政府的應對。而在單一貨幣模式下，無論是中左翼的倫齊內閣還是中右翼的貝盧斯科尼內閣，能用于救市的手段都極為有限：不能通過貶值本幣來刺激出口，不能保護其國債免遭風險市場的攻擊（因歐洲央行不能直接購買歐元區各國的國債），甚至由于國際資本爭相撤往美國、德國、瑞士等“安全港”，除本國財政資金外幾乎沒有其他紓困渠道。而歐洲央行除去通過量化寬松政策為意大利政府提供了若干流動性外，在財政開支和降低風險方面并不能為后者提供任何幫助;束手無策的羅馬當局只能一邊空喊口號，一邊坐視銀行業不良貸款總額迅速累積至3610億歐元（占歐元區金融機構不良貸款總額的1/4以上）。今天意大利金融業高達17.97%的不良貸款率，是2008年危機高潮期的美國的3.6倍，這反過來又給經濟復蘇進程背上了巨大的包袱。

若無今年夏天英國脫歐這一黑天鵝事件的發生，倫齊政府或許還不至于過早陷入山窮水盡的境地。但在倫敦點燃導火索之后，機構投資者迅速將關注目標轉向千瘡百孔的意大利市場。而歐洲央行在7月29日公布的對成員國51家主要銀行的新一輪壓力測試結果，成為意大利主要銀行股價暴跌的直接誘因：被判定資本遭高估達42.46億歐元、脆弱程度位居歐洲之冠的錫耶納銀行首當其沖，股價在4個月內暴跌48%，賬面價值已經滑落至12個月前的1/4。UBI、國民、裕信、米蘭國民等主要銀行的股價普遍縮水35%以上，已經形成遍及全國的恐慌。而在2015年通過的歐盟《銀行復蘇與處置指令》的限制下，意大利政府既不能通過大規模直接注資減輕銀行業的債務負擔，又不能將不良資產剝離打包，進退徹底失據。而倫齊堅持在此時進行修憲公投，無異于引火燒身，使民眾對政府的不滿找到了發泄渠道，最終被迫黯然下臺。

“朝”與“野”的算盤

當39歲的馬泰奧·倫齊在2014年2月成為意大利歷史上最年輕的總理時，中右翼的人民自由黨（PdL）已經退出了執政聯盟，從而使本屆內閣成為純粹的中左翼政府。與汲汲于推進激進的經濟復興計劃、最終卻壯志難酬的前任總理恩里科·萊塔不同，倫齊把經濟問題首先視為政治問題：年輕人就業率低迷被歸咎于工會權力過大和企業在解雇老員工時面臨的羈絆太多，為此應當頒布新的就業法，減輕私營企業的法律和財務負擔。內閣的關鍵政策難以持續推行的源頭則被追溯到國會：倫齊認為，參眾兩院過多的議席和黨派力量高度分散的狀況使得反對派隨時可以通過信任投票來撬動政府的地位，甚至強制解散內閣，從而使任重道遠的經濟改革計劃變成方向不定的“滾木”。因此，通過變更經濟立法和選舉制度，最大限度地強化行政機關的權力，就成為這位年輕總理汲汲以求的目標，也是他將修憲公投置于銀行紓困方案之先的深層動因。

新總理的改革事業至少在一開始顯得頗為有聲有色：2014年4月，倫齊一口氣解除了埃尼油氣、恩內爾電力、意大利郵政等多家大型國有企業的CEO的職務，同時提名多位女性高管進入管理層，從而鞏固了中左翼的基本盤。緊接著，民主黨全國委員會在9月底以壓倒性多數通過了由勞工部長波萊蒂主持起草的新《就業法》草案。根據此前的舊《勞動法》第18條，雇主在無充分理由的情況下不得隨意解雇員工;員工若對被解雇的決定不滿，可向仲裁法庭提出申訴，在判決結果產生之前雇主仍須向其支付薪酬。另外，企業雇用臨時工也須經歷與正式工相同的法律報備和批準程序，并且每延長一次合同都必須重新登記。而新《就業法》對這些規定做了大刀闊斧的修改，宣布企業只須一次性支付相當于15到27個月工資的賠償金，就可以合法解雇已簽下長期合同的員工;同時與臨時工的短期雇用合同時長上限被放寬到36個月，在此時限內，雙方簽署合同不必再經歷復雜的申請和報備。同時針對意大利女性就業率長期偏低、年輕人失業率居高不下的現象，新法案還出臺了保障女員工權益、鼓勵和促進學徒制、為年輕人提供更多培訓和實習機會的內容，并計劃在未來5年內構建覆蓋面更廣、救助金額更高的失業保險制度。盡管全國總工會（CGIL）組織了參加人數接近100萬人的抗議游行，《就業法》還是在當年秋天由參眾兩院表決通過，從而完成了第一階段布局。

而在最具爭議的政治體制改革方面，倫齊采取了兩步走、“每月一前進”的策略，首先通過變更選舉制度來鞏固主要大黨的議席優勢，隨后再進行修憲、限制立法機關的權力。2015年春天，新《選舉法》在參眾兩院過關，于2016年7月1日正式生效;該法案納入了“多數獎勵”原則，并對小黨派的議會準入門檻做出了降低。按照新《選舉法》，在第一輪單選區制投票中得票率達到40%的政黨或政黨同盟，將自動獲得眾議院630個議席中的340個議席，組成多數派政府。如果在首輪投票中任一政黨或政黨同盟的得票率均未達四成，則由得票率位居前二的兩大黨進行第二輪票決。未加入任何大黨同盟的獨立黨派，在首輪選舉中只須獲得3%以上的得票率便有資格參與議席分配，這一標準比2005年《選舉法》的規定降低了1%，有利于小黨派的復興。

與1948、1993和2005年的前三部《選舉法》相比，2015年通過的這部新法案實際上是一種實用主義的折中：它接受了意大利主導性政黨（尤其是中左翼黨派）選民基礎薄弱、無法形成類似德國和法國那樣的大黨中心制的現實，企圖通過“多數獎勵”的手段為執政聯盟的穩定創造條件，并通過降低小黨門檻的方式為傳統上向心力更弱的中左翼同盟扶植盟友。以2013年大選時的情形論，由民主黨聯合3個小黨組建的中左翼“意大利共同利益”同盟在眾議院拿下345席，獲得組閣權;但由于中左翼在實行大區選舉制的參議院（共315席）僅拿下123席，與中右翼同盟（由自由人民黨聯合兩個小黨組建）的117席相差無幾，中左翼不得不接受與中右翼組成妥協式的聯合政府，從而為日后萊塔的下臺埋下了伏筆。而在進一步落實“多數獎勵”原則并為小黨派進入國會創造機會以后，公眾形象相對較好的民主黨極有可能在2017年大選中僅用一輪投票就建立起多數優勢，從而徹底排除中右翼的阻礙、繼續推進改革路線，這無疑是近水樓臺的算盤。

但在2013年大選中，偏偏還出現了一個意味深長的插曲：由不修邊幅、蓄著大胡子的喜劇演員畢普·格里洛（Beppe Grillo）創建的反建制派政黨“五星運動”在眾議院拿下109席，成為僅次于民主黨的國會第二大單一政黨。“五星”代表水、環境、交通、發展和能源，似乎與綠黨等小規模獨立黨派的觀點較為接近;但格里洛無意與左右兩派中的任意一黨結盟，而是堅持以運動式的平民主義戰略和示威、集會等廣場游行宣傳自己的主張。BBC記者曾經光顧五星運動黨在西西里島巴勒莫舉辦的全國代表大會，發現那儼然是伍德斯托克音樂節和“占領華爾街”的混合：樂隊和調音師在舞臺上縱情表演，觀眾排著隊從小販手里購買比薩餅、咖啡和炸飯團;關于重大政策的討論在臨時搭建的帳篷里進行，人們鼓掌、吵鬧，興奮不已。許多與會者認為他們參加的不是一個政黨，而是被侮辱與被損害者的同盟——失業青年、南部農民、因新《就業法》丟掉鐵飯碗的職員，以及被傳統政黨嗤之以鼻的激進人士是五星運動的中堅力量，他們未必具有清晰的政治理念，但顯然厭惡倫齊試圖推進的自上而下的集權式改革。而新《選舉法》的出爐，恰恰有利于壯大五星運動的聲勢。

某種意義上，五星運動和英國的獨立黨、法國的國民陣線以及美國的“特朗普共和黨人”一樣，是全球化的陰暗面催生出的副產品。他們不愿為擴大的一體化圖景或者日益趨同的行為方式、消費習慣和經濟哲學犧牲自己的民族性，從而使亢奮而混亂的反建制運動變成了某種形式的文化戰爭。另外，意大利為推進歐洲一體化而承受的經濟和制度代價，乃至對跨國公司、舊政黨等精英階層的憎恨，還使五星運動的崛起具有了經濟和階級內涵。如弗朗西斯·福山所言：“為了弱者和邊緣階層的利益、抵制富人集團的煊赫權勢的平等主義政治浪潮，依然有其生命力，并且已在卷土重來。”而格里洛在今年初發表的對倫齊政府的批評意見，正是這種生命力的寫照：“倫齊及其追隨者用公款維持奢華的特權生活，是對那些勉強糊口的普通人的侮辱。”

如果說在2016年以前，五星運動黨由于其不結盟、不合作的姿態，在政壇的實際影響力還比較有限，那么在相繼贏得羅馬、都靈兩市的市長選舉，特別是維吉尼亞·拉吉公開在首都與執政黨發生對立之后，預防反建制派在2017年大選中獲勝已經成為倫齊的當務之急。他在新《選舉法》出爐之后立即著手推動修憲法案的通過，顯然是出于實用主義動機：按照他的計劃，目前擁有315個議席的參議院將被縮減到100席的規模，議員不再領取薪水，并且并非在所有法律和政策問題上都享有投票審議權。立法主導權被集中到普選產生的眾議院，參議院的角色被弱化為協商機構。由于2017年大選將會適用新《選舉法》，只要民主黨及其小黨派盟友能穩固住現有的支持者、在第一輪投票中取得40%的票數，就可以直接獲得組閣權;而五星運動黨即使在參議院占據多數，對立法和政策的延宕能力也已經被弱化，無法阻擋經濟改革法案的繼續推行。

但總理的急中生智并沒能實現預期效果。在涉險通過參眾兩院投票之后，修憲法案最終還是在全民復決中敗下陣來。反修憲派高達59.1%的得票率不僅直接終結了倫齊內閣的生命，也為明年春天的大選埋下了令人不安的伏筆。盡管現在就斷言五星運動黨可以在第一輪選舉中獲得40%的選票還為時過早，但民主黨遭遇挫敗，同樣意味著組成穩固的多數派執政同盟的概率大大降低。倘若五星運動黨選擇與中右翼聯手，或者中左翼在經歷兩輪投票后仍只能取得相對優勢，民主黨在倫齊任內的一系列調整政策將被逐漸擱置和拋棄。而五星運動黨的崛起還在暗示另一種風險：意大利脫離歐元區甚至離開歐盟。

懸而未決的答案

若是單從“理”的角度出發，倫齊的《就業法》《選舉法》和修憲提案皆有可取之處;問題在于，他過早地把自己置于“勢”的反面——對《勞動法》第18條被廢之后的受害者來說，現任政府根本就是大企業和傳統工商業權貴的同路人，已經大大背離了其傳統的左派主張;而倫齊在銀行業救助問題上對歐洲央行的反復妥協，他在中東難民收容問題上與默克爾的一致立場，乃至在不到兩年的時間里對現行憲政體制動大手術的計劃，又使反建制派和一般平民對其深惡痛絕。或許真的只有墨索里尼能做到這一切，但2016年的世界是特朗普、奈杰爾·法拉奇和馬琳·勒龐的世界，馬泰奧·倫齊的形象已經被符號化了——他以為修憲法案可以在現任政府和中右翼之間做出區隔，未曾想五星運動黨卻要把傳統的“左”和“右”連根拔起、徹底拋棄。

繼承了不討喜的總理職務的真洛蒂尼依然要面對一串老問題：除去新通過的2.2萬億歐元的量化寬松計劃外，歐洲央行并不打算為拯救意大利銀行業做出其他努力。假使意大利政府依然打算在歐盟框架內為本國銀行業提供紓困選擇，他們必須設立一支基于本國力量的保障基金，變相地由政府向銀行業注資;并向歐盟申請最高額度不超過1500億美元的流動性支持項目，并對中小型銀行進行破產重組。無論哪種方案成行，肆無忌憚借債的時代都將迅速結束，羅馬當局必須接受一年前希臘的處境，承諾削減開支，甚至交出對部分高價值的公共資產的控制權。首當其沖的便是錫耶納銀行的救助和重組計劃。而對歐洲央行的讓步還會進一步助長五星運動黨的“關門主義”主張：既然條件苛刻，不如干脆“脫歐”實施自救？

從紙面上推斷，影響最小的一種“脫歐”方案——只退出歐元區，但保持在歐洲經濟區、自由貿易聯盟和申根集團中的席位——將使意大利重新獲得匯率問題上的自主權，從而通過降低出口成本、刺激出口來實現經濟復蘇。但羅馬當局必須說服其債權人接受以新貨幣償還的債務，并且很難獲得法德兩國的許可。畢竟，一旦意大利以如此機會主義的策略將歐元區一腳踢開，必將徹底暴露缺乏稅收和開支約束的單一貨幣政策的缺陷，從而使愛爾蘭、葡萄牙等國步其后塵。而在歐元區的聲望和穩定性遭受如此沉重的打擊之后，整個歐洲一體化的經濟基礎將徹底崩潰，最終導致一場經濟、貿易乃至政治領域的“內戰”。但由歐盟對意大利提供個別援助，其額度和時效同樣無法簡單確定：意大利畢竟是歐盟第四大經濟體，全面“輸血”需要的資本總量與希臘不可同日而語。在西歐各國政府皆傾向于閉門自保的背景下，對意大利的救助能否達成同樣疑竇重重。

更重要的是，修憲動議的夭折，正在為明年的意大利甚至法、德兩國的大選提供預警：對立或許尚未激化，但裂痕正在擴大。反全球化勢力的復興和反建制派政黨的崛起，正在挑戰過去1/4個世紀里全世界最成功的經濟—政治一體化典范的基礎。2017年3月，歐盟領導人將在羅馬聚首，慶祝1957年《羅馬條約》簽署60周年。現在看來，那不像是一場重逢的慶典，倒更像是葬禮前夜的守靈。