實施“三權(quán)分置”機制 拓寬農(nóng)民融資渠道

金英+張桂華

摘要：所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，加速了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的權(quán)能得以實現(xiàn)，激活了農(nóng)村金融，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力。

關鍵詞：“三權(quán)分置”;農(nóng)地抵押;農(nóng)村金融

中圖分類號： D922.32 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? ? ? DOI編號： ? 10.14025/j.cnki.jlny.2016.22.035

2016年10月30日，《關于土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，頒布的農(nóng)地“三權(quán)分置”的措施，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，其賦予農(nóng)民對經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，創(chuàng)新了農(nóng)村金融制度，使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)新活力。

1 “三權(quán)分置”賦予農(nóng)地抵押權(quán)能

“三權(quán)分置”，是指在原有集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的基礎上，將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。《意見》指出，引導土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體，依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。土地經(jīng)營權(quán)可抵押融資是適應農(nóng)村金融需求的創(chuàng)新舉措。

農(nóng)業(yè)發(fā)展的自我積累，金融剩余的被汲取，大中型金融機構(gòu)撤離農(nóng)村，農(nóng)業(yè)資本一直處于匱乏狀態(tài)，有需要就會有創(chuàng)新。農(nóng)民開辦了自己的銀行——農(nóng)民資金互助社，合作金融的誕生緩解了燃眉之急，但沒有根本解決農(nóng)民對資金的饑渴。農(nóng)戶獨立面對農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)時缺乏抵押物成了瓶頸，陸續(xù)出現(xiàn)了直補資金擔保抵押、土地未來收益抵押等農(nóng)村融資新生事物。“土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押”的政策，拓寬了農(nóng)民的融資渠道。但短期內(nèi)，金融機構(gòu)出于風險和成本考慮，直接接受農(nóng)民的抵押困難重重。如果經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到了物權(quán)融資公司等經(jīng)濟體手中才有可能。目前，一些地方農(nóng)村推行農(nóng)村物權(quán)未來收益保證融資業(yè)務，如梨樹縣的土地融資模式，被稱為金融創(chuàng)新的“吉林模式”。自2012年4月開始，梨樹縣在全省率先開展了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點，突破了以實物抵押或農(nóng)民聯(lián)保的貸款模式。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給梨樹縣物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司（以下簡稱物權(quán)融資公司），由物權(quán)融資公司向金融機構(gòu)出具愿意與農(nóng)民共同償還借款的承諾，金融機構(gòu)然后向農(nóng)民提供貸款。農(nóng)民到期償還貸款，流轉(zhuǎn)合同自行解除;如果農(nóng)民不能按期還款，物權(quán)融資公司將土地另行發(fā)包，用發(fā)包收益償還銀行貸款，借款償還后，將土地經(jīng)營權(quán)返還給農(nóng)民。土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押融資，既保證了農(nóng)村土地集體所有權(quán)屬不變，也實現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)的可收益、可抵押權(quán)能，使土地收益融資有了政策的保障。

2 “三權(quán)分置”激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力

土地是財富之母，也是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，要增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，就要讓土地生錢，土地可抵押融資使農(nóng)村金融渠道暢通。金融是經(jīng)濟的血脈，血脈通，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展則活力十足。

2.1提高了農(nóng)業(yè)效率

黨的十一屆三中全會開啟的農(nóng)村改革，實現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”分離，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力;黨的十八屆三中全會提出落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)分離”再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放;《意見》提出的“三權(quán)分置”，在保護農(nóng)民相應權(quán)益的同時盤活土地資源要素市場，有利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營主體的培育。與其讓土地閑置，不如流轉(zhuǎn)給其他愿意耕種的經(jīng)營主體，在當下的農(nóng)村已成為一股潮流。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月，全國2.3億農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達省份這一比例超過50%。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大，實現(xiàn)了“三個轉(zhuǎn)變”：經(jīng)營模式由一家一戶的分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變;生產(chǎn)方式由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變;組織形式由小農(nóng)經(jīng)濟向合作經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。這是生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力調(diào)整之必然，也是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率之必需。

2.2增加了農(nóng)民收入

“三權(quán)分置”加速土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民實現(xiàn)多樣化經(jīng)營，增收渠道拓寬，單位土地面積收入提高。據(jù)梨樹蔡家鎮(zhèn)蔡家村匯豐農(nóng)業(yè)合作社社長馬振生介紹，農(nóng)戶可獲得穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)費和務工費，加上從國家獲得的補貼，家庭收入成倍增長。他算了一筆賬：流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，算上流轉(zhuǎn)費和直補資金、良種補貼，每公頃土地每年凈賺1.2萬元，加上在合作社打工，還可收入8000元左右。要是不流轉(zhuǎn)土地自己種，每公頃收入也就3000千元左右。

2.3節(jié)約了信貸成本

土地經(jīng)營權(quán)可抵押融資，形成土地未來收益保證貸款，土地未來收益保證貸款利率與直補資金擔保貸款的利率是一致的，在人民銀行同期限檔次基準利率基礎上統(tǒng)一上浮30%。據(jù)梨樹縣物權(quán)公司總經(jīng)理馬日馳介紹，土地收益抵押貸款1萬元，一年利息780元，比多戶聯(lián)保信用貸款利息省420元，比小額信用貸款利息省1620元，比民間借貸利息更省，民間借貸年利率平均在24%左右。

2.4擴大了資金投放

以往農(nóng)民沒有便捷的抵押物，大量的金融剩余流向了城市：按照中國社科院人口與勞動經(jīng)濟所農(nóng)民收入課題組的估計，從1978年～2000年，通過農(nóng)村信用社資金外流總額從121億元上升到4639.9億元;從1995年～2001年，郵政儲蓄從農(nóng)村抽走的資金逐年擴大，至2001年已多達3500億。現(xiàn)在土地經(jīng)營權(quán)可抵押，擴大了融資額，通過農(nóng)村資金互助社、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)，把農(nóng)民的錢留在農(nóng)村，讓農(nóng)民的錢為農(nóng)民自己所用。

3 “三權(quán)分置”存在的問題及應對之策

“三權(quán)分置”為解決新型經(jīng)營主體融資需求帶來了政策支持。但推行土地經(jīng)營權(quán)抵押需要一整套完善的機制，諸如土地確權(quán)頒證、土地規(guī)范流轉(zhuǎn)管理、經(jīng)營權(quán)價值評估、抵押物處置機制等，還存在一些問題，亟需解決。

3.1政策與法律的沖突亟需修訂相關法律

按照我國《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘獲得的承包經(jīng)營權(quán)。《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉司法解釋》規(guī)定：承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)設定抵押的行為無效。而十八屆三中全會允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保，《意見》支持新型經(jīng)營主體依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。這就出現(xiàn)了中央文件與法律的沖突，修訂法律迫在眉睫。按照中央規(guī)劃的時間表，到2017年底，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作完成。屆時，對實踐證明可行的改革措施，全國人大將修改完善有關法律;而對實踐證明不宜調(diào)整的，則將恢復施行過去的有關法律規(guī)定。

3.2金融機構(gòu)參與熱度不高需要增金拓融

土地抵押試點開始有幾家金融機構(gòu)參與，可后來只剩農(nóng)聯(lián)社一家。客觀上看幾個較大商業(yè)銀行基層沒有網(wǎng)點，但不排除主觀上他們從自身利益出發(fā)抱有觀望心理，觀察運行結(jié)果，即還款比例及政府代償情況。農(nóng)聯(lián)社先期受政府保障金不足上級風險提示而遲遲不能行動，中期一度缺少投放款額，后期有了額度又缺少資金，所以整體上說遠遠滿足不了“三農(nóng)”用款的需求，尤其是束縛了規(guī)模經(jīng)營大戶的資金需求。這就需要政府引導網(wǎng)點多的金融機構(gòu)，如郵政銀行、農(nóng)業(yè)銀行等積極參與，形成多家競爭的態(tài)勢，拓展融資規(guī)模。

3.3政府支撐力的薄弱需要增加運作資金的渠道

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資形式離不開政府的支持。要么成立農(nóng)業(yè)擔保公司，為農(nóng)民的抵押作保證人;要么成立專項風險基金，這就給政府帶來了潛在的風險壓力。一旦遇到風險不能及時代償，勢必影響政府的信用，這就需要開源運作。梨樹縣物權(quán)融資公司根據(jù)直補保由金融機構(gòu)向相關部門提取2%服務費的做法，并依據(jù)土地保比直補保政府風險大的具體情況，向金融機構(gòu)提取3%的服務費的要求，得到了上級金融機構(gòu)許可，增加了公司運作經(jīng)費的來源，減少了縣財政的壓力。

“三權(quán)分置”激活了農(nóng)地抵押，破解了農(nóng)村金融融資困局，打破農(nóng)民融資難、融資貴的壁壘，拓寬了農(nóng)民融資“錢”途，為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村發(fā)展提供了有力的政策支撐。

作者簡介：金英，碩士，中共四平市委黨校，教授，研究方向：宏觀經(jīng)濟、農(nóng)村金融;張桂華，本科學歷，中共四平市委黨校，教授，研究方向：宏觀經(jīng)濟。