挪窮窩 換窮業(yè) 拔窮根“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃解讀

趙展慧

近日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委印發(fā)實施《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，精確瞄準(zhǔn)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)約1000萬建檔立卡的貧困人口，這些貧困人口的脫貧問題是經(jīng)過多輪扶持都沒有啃下來的“硬骨頭”，實現(xiàn)這1000萬人的脫貧，是本輪脫貧攻堅戰(zhàn)中任務(wù)最重、難度最大、最為關(guān)鍵的一仗。《規(guī)劃》采取了超常規(guī)的支持力度，以精準(zhǔn)搬遷精準(zhǔn)脫貧貫穿始終，推動各類資源向建檔立卡的貧困人口精準(zhǔn)“滴灌”，力求從根本上解決其穩(wěn)定脫貧的問題。

怎么搬——集中安置為主，配好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施

此次《規(guī)劃》明確，遷出區(qū)域主要是自然條件嚴(yán)酷、生存環(huán)境惡劣、發(fā)展條件嚴(yán)重欠缺的農(nóng)村貧困地區(qū)，涉及22個省（區(qū)、市）約1400個縣，經(jīng)國務(wù)院扶貧辦扶貧開發(fā)建檔立卡信息系統(tǒng)核實，需要實施搬遷的農(nóng)村建檔立卡貧困人口約有981萬人。

從地區(qū)分布看，西部地區(qū)12省份搬遷人口約664萬人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的67.7%；中部地區(qū)6省約296萬人，占30.2%；東部地區(qū)河北、吉林、山東、福建4省約21萬人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的2.1%。

這些貧困人口搬去哪兒？《規(guī)劃》提出，采取集中安置為主、集中安置與分散安置相結(jié)合的方式。發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，安置住房建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行建檔立卡搬遷戶人均住房建設(shè)面積不超過25平方米的控制標(biāo)準(zhǔn)，確保建檔立卡搬遷對象不因建房而舉債。

《規(guī)劃》還明確了配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、土地整治和遷出區(qū)生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容，包括建設(shè)安置區(qū)內(nèi)道路11.4萬公里、飲水管網(wǎng)14.1萬公里、供配電網(wǎng)11.5萬公里、學(xué)校和幼兒園1612萬平方米、衛(wèi)生室573萬平方米等。

發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對于怎么搬，中央部門統(tǒng)籌的主要任務(wù)是管住“兩頭”，即一頭明確支持政策和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，另一頭強化工程建設(shè)和脫貧效果監(jiān)督考核；同時，“放開中間”，鼓勵各地在規(guī)劃實施中，結(jié)合區(qū)域水土資源條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況，采取適宜的搬遷安置方式、合理的搬遷進度。

錢哪來——五大來源保障資金，創(chuàng)新“統(tǒng)貸統(tǒng)還”投融資模式

據(jù)各地建設(shè)總規(guī)模、平均工程造價等數(shù)據(jù)測算，實施近1000萬貧困人口易地搬遷所需投資約6000億元，加上同步搬遷人口住房建設(shè)等投資，“十三五”時期易地扶貧搬遷工程總投資約9500億元。

這些錢從哪里來？《規(guī)劃》從五個方面明確了資金籌措來源。首先，安排中央預(yù)算內(nèi)投資約800億元。同時，安排地方政府債務(wù)資金約1000億元。

除大幅增加中央預(yù)算內(nèi)投資外，首次引入了開發(fā)性、政策性金融資金，大大拓寬了資金渠道。《規(guī)劃》安排專項建設(shè)基金總規(guī)模500億元。目前已切塊下達相關(guān)省份，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行正在分批注入省級投融資主體。同時安排低成本長期貸款總規(guī)模3400多億元。由國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)投放，中央財政對貸款給予適當(dāng)貼息。此外，由搬遷群眾自籌約300億元，引導(dǎo)他們積極參與新家園建設(shè)。

除了建檔立卡貧困人口外，還有部分生活在同一遷出地的非建檔立卡貧困人口也需要實施同步搬遷，共有600多萬人。同步搬遷的600多萬人住房建設(shè)資金，以及遷出區(qū)土地整治、生態(tài)修復(fù)等其他投資約3500億元，主要由各級地方政府統(tǒng)籌本級財力和相關(guān)渠道資金、動員群眾自籌予以解決。

發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在上述資金渠道中，除800億元中央預(yù)算內(nèi)投資是無償補助外，其他資金都需要償還。為此，《規(guī)劃》明確了省級“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的投融資模式，采取省級政府購買服務(wù)的方式，由市場化運作的省級投融資主體承接專項建設(shè)基金、地方債務(wù)資金、低成本長期貸款，市（縣）項目實施主體從省級投融資主體承接資金用于工程建設(shè)，省級政府統(tǒng)籌地方可支配財力支持投融資主體還貸。《規(guī)劃》強調(diào)，要用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地增減掛鉤政策，把增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益作為政府購買服務(wù)的重要資金來源。

咋脫貧——五大路徑換窮業(yè)、拔窮根

搬遷是手段，脫貧是目的。發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《規(guī)劃》強調(diào)搬遷與脫貧“兩手抓”，“挪窮窩”與“換窮業(yè)”、“拔窮根”并舉，立足安置區(qū)資源稟賦，依據(jù)不同搬遷安置模式，支持發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)、勞務(wù)經(jīng)濟、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及探索資產(chǎn)收益扶貧等方式，確保搬遷群眾實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

從各地工作推進情況來看，盡管具體的幫扶措施各具特色、不盡相同，但基本上都體現(xiàn)了“五大路徑”：

發(fā)展特色農(nóng)林業(yè)脫貧一批。采取補貼補助、技能培訓(xùn)等扶持政策措施，鼓勵引導(dǎo)集中安置的建檔立卡搬遷人口面向市場需求，發(fā)展特色種植、高效養(yǎng)殖等，確保每個家庭都有脫貧產(chǎn)業(yè)，每個有勞動力的家庭至少有一人掌握一門勞動技能。

發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟脫貧一批。把發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟作為持續(xù)增加收入的主要途徑，對于依托工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、小城鎮(zhèn)、旅游景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置的建檔立卡搬遷人口，加大勞務(wù)輸出培訓(xùn)投入，實行“訂單式”“定向式”培訓(xùn)，確保有培訓(xùn)意愿和勞動能力的建檔立卡搬遷人口至少接受一次職業(yè)培訓(xùn)，掌握一項就業(yè)技能。

發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)脫貧一批。充分發(fā)揮縣城、小城鎮(zhèn)、中心村等區(qū)位優(yōu)勢，扶持建檔立卡搬遷人口從事農(nóng)副產(chǎn)品營銷、餐飲、家政、倉儲、配送等服務(wù)業(yè)。積極發(fā)展物流服務(wù)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、電商扶貧培訓(xùn)力度，深入實施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)收入來源多樣化。

資產(chǎn)收益扶貧脫貧一批。積極探索“易地扶貧搬遷配套設(shè)施資產(chǎn)變股權(quán)、搬遷對象變股民”的資產(chǎn)收益扶貧模式，引導(dǎo)建檔立卡搬遷人口以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)、大型農(nóng)機具等折價入股專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，帶動建檔立卡搬遷人口增收。

低保兜底脫貧一批。多地規(guī)定，搬遷后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民享有同等教育、養(yǎng)老保險、社會救助、社會福利等社會保障政策；搬遷后仍保留農(nóng)村戶籍的，在原住地享受的最低生活保障、醫(yī)療救助、養(yǎng)老保險等政策不變，由遷出、遷入地縣級政府安排做好轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，解除搬遷對象后顧之憂。