行政執法與刑事司法怎樣更好銜接

王剛

【摘要】行政執法與刑事司法銜接不僅需要從立法層面進行宏觀的規制，更重要的是在實踐的基礎上不斷的摸索和完善適合中國行政執法與刑事司法現狀，既適度又超前的行政執法與刑事司法銜接機制。從牽頭部門、證據規則等方面著手，加強兩者的銜接，有助于化解行政執法與刑事司法在實踐上的困境。

【關鍵詞】行政執法 刑事司法 兩法銜接 【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會提出“完善行政執法與刑事司法銜接機制”，十八屆四中全會提出“健全行政執法和刑事司法銜接機制”的改革思路。在字字珠璣的兩屆中央全會公報中提到行政執法與刑事司法銜接問題，可見中央對這個問題的重視，但也從側面反映出，行政執法機關與刑事司法機關在行政執法與刑事司法銜接的過程中存在諸多疑問和困惑。

2001年國務院出臺《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件問題作出了規定，隨后陸續出臺了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》等規定對行政執法與刑事司法銜接進行規制。2012年修訂的《刑事訴訟法》第52條規定，行政執法過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料在刑事訴訟中可以作為證據使用。隨后最高法、最高檢、公安部分別頒布了相應的實施細則，其中《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》對《刑事訴訟法》第52條做了擴大性解釋。上述規定的出臺為行政證據進入刑事訴訟鋪平了道路，明確了行政執法機關和司法機關在行政執法與刑事司法銜接的職權范圍，提高了執法和司法效率，具有顯著的進步意義。

行政執法與刑事司法銜接的實踐探索

組織召開聯席會議。為了形成銜接合力，我國許多地方都組織召開了聯席會議。這種聯席會議在防止和糾正行政執法機關有案不移、有案不立、以罰代刑、有罪不究、選擇性執法，強化立案監督工作，依法懲治職務違法犯罪行為，建立信息共享機制、聯動執法機制、執法監督機制等方面取得了一定的效果。

建立網上銜接平臺。通過各地建立的網上銜接平臺可以有效地利用信息技術通過網絡進行處理和傳輸，不再需要專人傳遞紙質文件，可以相對的節約人力資源，提高工作效率，使得行政、司法機關可以更加有效地行使自己的職能。可以將每年繁雜的案件迅速的歸類整理，統籌辦理，將案件的整個辦理過程搬到網絡平臺上，利用先進的計算機技術和網絡技術，優化案件辦理的工作流程，更好地實現案件的辦理監督。

行政執法人員出庭作證。行政執法領域是行政法規和自然科學知識相結合的領域，我國的行政執法部門有數十個之多，其所涉及的執法領域也有數十個之多，這些執法部門收集到的行政證據都有可能進入到刑事訴訟中，而公訴人和法官不可能全部掌握各個部們所涉及到的行政法規和自然科學知識，所以行政執法人員出庭作證也就成了一種自然的選擇。

將言詞證據納入銜接的范圍。目前的行政執法中行政執法人員一般都配備了同步錄音、錄像設備，行政執法人員在取證中一般能夠嚴格遵循取證程序要求采取諸如雙人取證、個別詢問、自愿陳述等方式來保障當事人或證人客觀真實地進行陳述。雖然《刑事訴訟法》第52條將行政機關收集的言詞證據排除在銜接范圍之外，但是對于上述的言詞證據有的司法機關采取了開放性的態度，將其納入銜接范圍，發揮行政機關收集的言詞證據在刑事程序中的反駁作用，即當事人、證人在刑事程序中做出與行政程序中不同的陳述時，以行政程序中的陳述反駁其刑事程序中的陳述，以起到去偽存真、形成震懾的作用。

行政執法與刑事司法銜接的實踐困境

缺少行政執法與刑事司法銜接的強力牽頭部門。2001年國務院成立全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組，辦公室設在商務部負責日常的協調工作。這是目前國內負責行政執法與刑事司法銜接協調的最高牽頭部門，但是這個部門也僅僅在破壞市場秩序違法犯罪方面發揮作用。這也反映了我國行政執法與刑事司法銜接領域的一個頑疾：缺少強有力、規格層次高、從中央到地方一以貫之的部門來牽頭組織開展行政執法與刑事司法的銜接工作。目前在各地的銜接中，牽頭部門的作用主要體現在召集會議、通報情況等方面，無法對行政執法與刑事司法銜接的工作進行系統性、強制性、規范性的指導。

檢察機關在司法實踐中難以履行監督職責。《憲法》規定：“檢察機關是國家的法律監督機關。”法律監督包括對行政執法活動和訴訟活動的監督，但在實踐中卻存在信息共享和公開機制缺乏、監督依據缺乏操作性等問題，檢察機關還需要通過查辦行政執法人員職務犯罪的方式進行事后監督。我國行政執法機關每年處理的行政處罰案件數量眾多，依據現有規定行政執法機關既不向檢察機關通報也不向檢察機關備案，檢察機關無法掌握行政執法機關的執法狀況，監督也就無從談起。我國近些年來出臺的一些關于行政執法與刑事司法銜接的文件，多是以領導小組、部際聯系會議的名義下發，強調的多是聯系配合，法律效力孱弱，檢察機關無法依據這些文件履行監督職責。

對執法部門的經費保障不足。目前我國許多地方對行政執法機關的經費做不到全額保障，普遍有30%左右的缺口需要自籌，也就是“皇糧不夠，雜糧來湊”。隨著行政收費項目的的減少和公有房屋禁止出租政策的出臺，行政執法機關自籌經費的渠道只剩下行政罰沒返還這一條途徑，如果每年的罰沒返還的資金達不到預期目標，那么該單位正常的工資、福利都會受到影響。這些因素導致了行政執法機關不積極向司法機關移送案件，不愿接受檢察機關、公眾、媒體的監督，“以罰代刑”等情況的出現。近年來環境違法犯罪、食品違法犯罪呈愈演愈烈之勢，這其中的原因是多方面的，但也反映出環境、食品的領域行政執法與刑事司法銜接的乏力，沒有對環境、食品犯罪形成強大的威懾。

行政執法與刑事司法銜接的完善路徑

確定牽頭部門。按照現行的體制各級政府內設的法制部門負責劃分和賦予各級行政執法機關的執法權限、行政執法人員的執法資格，并應對復議和訴訟，可以說無論從部門權限還是業務能力上，各級法制部門完全有資格代表不同的行政執法機關。這樣在行政執法與刑事司法的銜接中法制部門可以代表數量眾多的行政執法機關用一個聲音說話，以往需要多家參與的復雜過程，就簡化為行、公、檢、法四方參與的高效銜接。同時要對行政執法機關的經費予以全額保障，不能將罰沒返還作為彌補經費不足和變相獎勵的手段，使人民賦予的權力異化為滋生腐敗的溫床。

細化行政執法與刑事司法銜接的證據規則。目前《刑事訴訟法》對行政證據與刑事證據銜接的范圍僅明確為實物證據，對于言詞證據是否納入銜接的范圍，不僅最高法最高檢和公安部做出了擴大性解釋，而且各地的行政執法機關和司法機關在實踐中也摸索出將部分言詞證據納入銜接范圍的路徑，現在距《刑事訴訟法》第52條出臺已近四年，可以對實施的效果、改進的方向進行階段性的總結，將來源于實踐的各項可行的作法納入到立法改革中。

賦予檢察機關行政懲戒權。《憲法》規定檢察機關是國家的法律監督機關，這一條的立法本意應該是檢察機關對一切法律實施的活動進行監督，對一切國家工作人員進行監督，其中不僅包括司法機關的工作人員也包括行政機關的工作人員，所以《監察法》賦予監察機關的對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察，并進行懲處的權力，檢察機關也應該享有，具體到行政執法與刑事司法銜接領域就是檢察機關對不移交刑事案件的、不刑事立案的，可以做出檢察決定，依法給予行政執法部門和偵查部門的負責人、直接責任人警告、記過等處分。

（作者為西南政法大學博士研究生）

【參考文獻】

①練育強：《行政執法與刑事司法銜接制度重構之理論基礎》，《學術月刊》，2015年第11期。

②唐文娟：《反思與推進：我國行政執法與刑事司法銜接機制芻議》，《江西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第4期。

責編/王坤娜 孫垚（見習） 美編/楊玲玲