完善黨內法規制度 夯實依規治黨根基

顧俊

黨內法規作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，既是建設社會主義法治國家的有力保障，又是管黨治黨的重要依據。江蘇省第十三次黨代會明確提出：“要突出務實管用，堅持一手抓制度完善、一手抓制度執行，真正用制度管人管權管事，使思想建黨和制度治黨相互貫通、相互促進，形成最大合力。”這是貫徹習近平總書記關于依規治黨重要論述的重大舉措，是推進全面從嚴治黨的重大部署，為江蘇省黨內法規工作開創新局面指明了方向，勾畫了藍圖。

深入學習貫徹習近平總書記關于全面從嚴治黨、依規治黨的重要思想，牢牢把握黨內法規工作正確方向

黨的十八大以來，習近平總書記從管黨治黨、執政興國的戰略高度，對新形勢下全面從嚴治黨、依規治黨提出了一系列重要思想和論述，深刻回答了新形勢下黨內法規制度建設的一系列重大理論和現實問題，為我們在新的歷史條件下加強黨內法規制度建設提供了科學指南和基本遵循。我們一定要結合實際，深刻理解、準確把握、自覺踐行，切實把習近平總書記重要講話精神轉化為推動工作的強大動力。一是深刻理解習近平總書記指出的“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性，既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”這個重要論述，充分認識加強黨內法規制度建設的重要意義，切實增強做好黨內法規工作的自覺性和堅定性。二是深刻理解習近平總書記指出的“要構建以黨章為根本、若干黨內法規為支撐的黨內法規制度體系”的重要思想，準確把握黨內法規制度建設的總體目標，本著于法周延、于事有效的原則，堅持宏觀思考、總體規劃，注重前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成。三是深刻理解習近平總書記指出的“法規制度不在多、而在精”、“確保每項法規制度都立得住、行得通、管得了”的內涵要求，堅持精細化立制，把握問題導向，把實體性規范與程序性規范、原則要求與細化量化、約束性規定與懲戒性規定有機結合起來，切實提高黨內法規制定質量。四是深刻理解習近平總書記指出的“加大黨內法規制度執行力度，堅決防止破窗效應”的明確要求，加強宣傳教育，堅持以上率下，強化監督檢查，做到制度出臺一個就執行好一個，防止制度成為“稻草人”、“橡皮泥”。我們要按照中央要求和省委部署，進一步增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，切實把習近平總書記關于全面從嚴治黨、依規治黨的重要思想和論述貫徹落實到黨內法規工作全過程和各方面，確保黨內法規制度建設始終沿著正確方向前進。

全面貫徹《黨內法規制定條例》，不斷提高黨內法規制定質量

黨內法規工作是由計劃規劃、草案起草、合法性審核、審議批準、公開發布、備案審查、實施后評估、法規解釋、定期清理等環節組成的一個完善程序鏈條。黨的十八大以來，省委立足黨的建設五位一體總體布局，注重把黨內法規制度建設和黨的建設制度改革有機銜接起來，堅持立改廢釋多管齊下，加快完善內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度，按照統籌不同領域、不同層級、不同功能的黨內法規制度建設的要求，制定出臺了改進作風十項規定、落實從嚴管理干部“五個要”的《若干規定》，出臺強化干部管理嚴防“帶病提拔”五項規定、厲行節約反對浪費規定、落實黨風廉政建設黨委主體責任、紀委監督責任有關規定等40部黨內法規、203件規范性文件，各市委和省委各部門制定黨內規范性文件超過2600件，有力促進了黨的建設制度化規范化。下一步，一要堅持統籌謀劃，增強制定工作計劃性。編制五年規劃和年度計劃，是加強統籌謀劃、推進黨內法規制度科學性系統性的重要途徑。按照中央辦公廳部署安排，江蘇省委辦公廳將著手做好研究編制省委黨內法規和重要規范性文件制定工作五年規劃綱要（2018～2022年）的前期準備工作，并將啟動我省黨內法規制度年度計劃編制工作，對省委黨內法規和規范性文件制定工作做出年度統籌安排。二要進一步提升起草工作水平。堅持問題導向，緊緊圍繞解決實際問題，設計務實管用的制度安排，真正做到內容翔實、程序嚴密、責任明確，針對性、指導性、操作性強，能夠立得住、行得通、效果好。深入調查研究，總結實踐中的好做法好經驗，及時上升為制度規定。廣泛征求意見，創新方式方法，根據法規制度內容，充分征求黨員干部和廣大群眾意見建議，最大限度凝聚社會共識。堅持協商一致原則，對于文件中規定的原則規則、制度安排、政策措施以及涉及多個部門和單位職責范圍的事項，必須加強協商，達成一致意見。切實改進文風，努力做到簡潔凝練、準確規范。三要加大合法性審查工作力度。認真執行《江蘇省規范性文件和重大決策合法性審查程序規定》，推動各級黨委科學設置審查程序，明確合法性審查介入節點，嚴格按照中央有關規定，把合法性審查置于草案形成之后提交審議批準之前，并且要保證足夠審查時間。嚴格審查標準，切實把好政治政策關、法律法規關、文風文字關。既審查黨內法規制度的合法性，包括主體、權限、內容、程序等是否合法，又審查法規制度的合理性，包括黨內法規制度的必要性、可行性、適當性、協調性等。強化審查結論應用，對審查機構做出的審查通過、不予通過、退回補充修改、建議暫緩制定等結論，給予高度重視、充分尊重，該修改的及時修改完善，不合法合規的堅決不能上會或批準，防止法規制度“帶病出臺”。

有序推進備案工作，及時糾正黨委文件違法違規問題

堅持對上備案和下備一級兩手抓，創新方法舉措，完善工作機制，向中央備案常態開展，下備一級逐步推進。一方面，認真執行中央《備案規定》，做到應備盡備、報備及時。2012年報備工作開展以來，江蘇省委和省委辦公廳出臺的黨內法規和規范性文件向中央報備243件。另一方面，積極抓好下備一級工作，嚴格備案審查，定期通報備案情況，將報備率、及時率、規范率納入法治江蘇建設指標體系，納入省級機關績效考核指標體系，建立備案審查銜接聯動機制，發現糾正存在問題，備案糾錯功能得到有效發揮。2014年至2015年，各市各部門應向省委報送備案1629件，實報1597件，報備率為98%，及時率為73.2%，合法合規率為96.7%，省委辦公廳糾正提醒存在違法違規問題的文件79件。13個設區市下備一級工作全面啟動，部分縣（市、區）備案工作已延伸至鄉鎮一級。下一步，堅持把備案審查作為提高法規制度質量的重要抓手，按照有備必審、有錯必糾原則，在“嚴”字上下功夫，以嚴謹的態度審查，以嚴格的精神糾錯，該糾正的絕不手軟。健全備案審查工作機制，借鑒中辦審查做法，認真落實備案審查銜接聯動工作機制，加大與人大法工委備案審查機構、政府法制機構協作配合力度，充分調動職能部門工作優勢，切實提高備案審查工作水平。加強備案通報工作，在開展定期通報的同時，針對備案中的突出問題或反復出現的問題開展定向通報。

認真抓好集中清理工作，有力維護黨內制度的協調統一

按照中央統一部署，江蘇省自2012年10月開始，歷時兩年多，連續開展兩輪清理工作，對新中國成立以來到2012年6月出臺的省委文件進行全面篩查，對梳理出的1020件黨內法規和規范性文件進行了集中處理，廢止395件、宣布失效188件、繼續有效437件，其中36件需要修改。在開展省級清理的同時，13個設區市也相繼開展清理工作，2016年年底前絕大部分市可以完成清理任務。部分設區市堅持上下聯動，強化工作指導，加強督促檢查，推動所轄縣（市、區）開展清理工作。通過集中清理，摸清了我省黨內法規制度的家底，一攬子解決了黨內法規制度中存在的問題，有力維護了黨內法規制度統一性和權威性。下一步，要積極推進清理工作制度化、常態化，健全完善即時清理機制，把即時清理作為制定文件的必經程序，制定文件時必須考慮即時清理的問題，對規范同一事項的原有文件進行清理。

著力加強能力建設，進一步夯實黨內法規工作基礎

把加強能力建設作為提高黨內法規工作水平的關鍵舉措，明確工作要求，落實具體舉措，全面提升黨內法規工作水平。健全工作機構，加大協調推進力度，全省所有設區市黨委成立專門法規工作機構，有條件的縣（市、區）成立法規科。完善工作機制，堅持邊實踐邊探索、邊總結邊提高，建立黨內法規工作各項規章制度，把黨內法規工作的原則、標準和要求，轉化為具體可操作的工作規范。按照中辦提出的政治堅定、業務精通、素質過硬、作風優良的標準，落實《江蘇省規范性文件和重大決策合法性審查程序規定》有關人員配備要求，充實專門力量，重點引進法律、黨建方面的優秀人才。注重借助外腦，建立省委黨內法規專家庫，根據中央要求設立省委法律顧問團，充分發揮專家學者作用。積極開展黨內法規工作業務培訓，提高黨內法規隊伍整體素質。

堅持綜合施策，提高黨內法規制度執行力。黨內法規制度的生命力在于有效執行和落實。要加強宣傳教育，做到宣傳引導到位、教育培訓到位、理解把握到位，切實強化黨員干部對黨內法規制度的認同感，做到內化于心、外化于行，增強執行黨內法規制度的行動自覺。要堅持以上率下，抓住領導干部這個“關鍵少數”，把黨內法規制度執行情況納入領導干部述職述廉的內容，促進領導干部帶頭執行制度，維護黨內法規權威。要強化檢查監督，綜合發揮黨內監督、群眾監督和輿論監督的作用，定期對落實黨內法規制度的情況進行檢查分析，及時發現和糾正執行法規制度中的問題和偏差，用監督制度的剛性保障黨內法規制度落實。要加強執紀問責，堅持制度面前人人平等，執行制度沒有例外，對執行不力、執行打折扣、搞變通執行的堅決追究相關責任，切實維護黨規黨紀的嚴肅性，確保各項制度規定成為必須遵守的硬約束。

（作者系中共江蘇省委辦公廳副主任）

責任編輯：張功杭