淺論“小金庫”的產(chǎn)生和防治

文曉明

淺論“小金庫”的產(chǎn)生和防治

文曉明

本文結(jié)合當(dāng)前形勢，歸納“小金庫”應(yīng)遵循的基本要素，通過對實(shí)務(wù)中產(chǎn)生“小金庫”的現(xiàn)實(shí)根源進(jìn)行分析，探討鞏固和完善“小金庫”防治工作的長效機(jī)制。

“小金庫” 防治 長效機(jī)制

“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位的收入，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。揭開小金庫溫情的面紗，小金庫實(shí)質(zhì)上是一種非法獲取和侵占，本質(zhì)上是一種舞弊行為。多年來，盡管有關(guān)部門三令五申不準(zhǔn)設(shè)小金庫，各相關(guān)單位也作了種種努力，但事實(shí)上有意或無心的小金庫形式仍然屢禁不止。它不僅侵蝕了國家財(cái)政收入，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，滋生違紀(jì)違法腐敗行為，影響單位正常工作，也給涉事人以巨大的從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)甚至無可挽回的慘痛教訓(xùn)。

一、如何準(zhǔn)確認(rèn)定“小金庫”

小金庫認(rèn)定的關(guān)鍵，需要聚焦在資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。這里的賬簿必須是本單位的法定會計(jì)賬簿。對于納入關(guān)聯(lián)企業(yè)或者下屬單位的會計(jì)賬簿，或者不納入本單位法定的會計(jì)總賬、明細(xì)賬、日記賬等的資金及其形成的資產(chǎn)，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為小金庫。可見，準(zhǔn)確認(rèn)定小金庫需要遵循三個基本要素：一是主體正確。記賬主體是否符合規(guī)定，是否列入正確的核算單位，各單位是否獨(dú)立完整核算自身的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。二是賬簿合法。賬簿形式是否符合規(guī)定，是否列入符合規(guī)定的財(cái)務(wù)部門設(shè)立的會計(jì)賬簿。三是內(nèi)容真實(shí)。核算內(nèi)容是否符合規(guī)定，是否真實(shí)準(zhǔn)確地列入賬簿，是否如實(shí)核算反映各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。

二、“小金庫”產(chǎn)生的根源

（一）主觀故意形成的小金庫

有意為之形成的小金庫性質(zhì)更為嚴(yán)重。主要是相關(guān)人員在思想上的忽視和放任，自律性及法紀(jì)性不強(qiáng)，導(dǎo)致內(nèi)控制度流于形式，單位缺乏有效監(jiān)督問責(zé)，為內(nèi)部小金庫的滋生提供了便利。比如有意將收取的保證金、押金、罰款等不按規(guī)定入賬，長期交由個人保管，隱瞞套取資金；虛列采購成本、業(yè)務(wù)外包成本、研究費(fèi)、開發(fā)費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、會議費(fèi)、廣告宣傳費(fèi)、薪酬福利等成本費(fèi)用；有意將已報(bào)銷但未實(shí)際使用的款項(xiàng)預(yù)寄存于賓館、酒店；有意違反規(guī)定二次分配績效工資和獎金；將對外業(yè)務(wù)合作中對方給予的實(shí)物補(bǔ)償、現(xiàn)金、有價(jià)證券或通過報(bào)銷方式取得的回報(bào)不按規(guī)定及時(shí)入賬；通過第三方支付機(jī)構(gòu)賬戶虛列成本費(fèi)用等均是主觀故意行為。

（二）違規(guī)操作形成的小金庫

由于單位或相關(guān)人員控制意識相對薄弱，思想上疏于防范，經(jīng)辦人員不遵守崗位操作手冊或違反管理規(guī)定辦理業(yè)務(wù)活動，導(dǎo)致小金庫產(chǎn)生。比如在單位經(jīng)營生產(chǎn)管理活動中，領(lǐng)用的各類有價(jià)卡、有價(jià)券、宣傳品、備品備料等結(jié)余物資，未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)辦理退庫，因長期滯留帳外或處于失控狀態(tài)形成小金庫；將政府獎勵給單位的資金、社會捐贈、代扣代繳個人所得稅手續(xù)費(fèi)返還、境外企業(yè)和中外合資企業(yè)我方人員勞務(wù)費(fèi)用結(jié)余等，不計(jì)入會計(jì)賬簿，形成小金庫。以上情形往往體現(xiàn)為經(jīng)辦人員沒有強(qiáng)烈的制度意識，對制度不熟悉、不遵守或業(yè)務(wù)技能欠缺等原因而形成了事實(shí)小金庫。

（三）現(xiàn)實(shí)壓力形成的小金庫

由于外部環(huán)境原因或者管理需要，將一些需要壓降的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行削減，造成基層單位正常預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足，加之沒有快速轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理的路徑，就很容易出現(xiàn)虛列成本等小金庫，比較典型的如虛列其他成本解決廣告宣傳費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、各類攤派贊助等經(jīng)費(fèi)缺口。另一種情況就是企業(yè)轉(zhuǎn)型或新業(yè)務(wù)引入期，因?yàn)闃I(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)缺乏密切配合，一些新興業(yè)務(wù)的商業(yè)規(guī)則、結(jié)算方式以及支付流程正處于快速轉(zhuǎn)變和漸次形成的過程。例如，一些新興金融類或支付類業(yè)務(wù)，在營銷返利、酬金結(jié)算、紅包返現(xiàn)等領(lǐng)域，由于行業(yè)同時(shí)處于探索創(chuàng)新階段，外部監(jiān)管相對滯后，也可能成為小金庫產(chǎn)生的新領(lǐng)域。

（四）處罰不力導(dǎo)致的小金庫

絕大多數(shù)單位治理小金庫都立場鮮明，態(tài)度堅(jiān)決，并且能夠采取有力的防治措施，取得階段性成效。但實(shí)務(wù)中，由于這樣或那樣的原因?qū)е碌摹胺敢?guī)”行為，管理者往往考慮到單位聲譽(yù)、避免績效考核、保護(hù)職員等，對小金庫形成的主客觀原因作綜合考量，其結(jié)果就有可能大事化小、小事化了，導(dǎo)致對小金庫的處理處罰力度避重就輕，降低了應(yīng)有的警示效果，為更多小金庫的滋生提供了負(fù)面的現(xiàn)實(shí)參照。

一般而言，小金庫的產(chǎn)生需要有壓力、接觸資源的機(jī)會和合理化借口三要素結(jié)合，就如火的燃燒需要氧氣、燃料和熱度一樣。管理者、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員往往身在當(dāng)局，通常只注重自身利益，忽略了組織和他人的利益，以及隱性成本、遠(yuǎn)期成本，在承受工作考核壓力、有機(jī)會接觸資源的同時(shí)使一切行為看似合理化，這時(shí)小金庫就很容易產(chǎn)生。

三、如何防治“小金庫”

（一）強(qiáng)化宣傳教育，營造良好的治理氛圍

要加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部和從業(yè)人員的宣傳教育，做到警鐘長鳴，筑牢紅線意識。要普及財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、稅法等法制教育，增強(qiáng)法律意識，可以通過宣傳欄、宣傳片、郵件、短信等方式讓大家明白小金庫的危害和法律后果，心存敬畏。如針對主觀故意為之的典型案例，要強(qiáng)化財(cái)務(wù)知識宣講培訓(xùn)和通報(bào)警示，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)有關(guān)防治小金庫的禁令和舉措，引導(dǎo)從業(yè)人員從思想認(rèn)識上高度重視，時(shí)刻繃緊思想防線，做到不能為、不敢為、不想為。針對不同培訓(xùn)對象要設(shè)計(jì)不同的培訓(xùn)課件，重點(diǎn)介紹和培訓(xùn)小金庫的表現(xiàn)形式、防治方法和管理要求，定期通報(bào)典型案例及處理結(jié)果，引導(dǎo)大家主動提升遵守財(cái)務(wù)制度的能力。文化建設(shè)層面，要努力營造風(fēng)清氣正的氛圍，增強(qiáng)從業(yè)人員的廉恥感、正義感和道德感，通過與關(guān)鍵崗位人員簽訂廉潔從業(yè)承諾書，筑牢預(yù)防小金庫的制度防線。

（二）完善內(nèi)部控制

以《會計(jì)法》《企業(yè)財(cái)務(wù)準(zhǔn)則》為基本遵循，嚴(yán)格遵守各類財(cái)經(jīng)制度要求，從全面預(yù)算、資金管理、資產(chǎn)管理以及會計(jì)核算等方面，將財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理進(jìn)行更加精細(xì)化的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制制度的建立完善和不折不扣的執(zhí)行，真正做到用制度管人、按制度辦事。重點(diǎn)強(qiáng)化財(cái)務(wù)報(bào)賬稽核，加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)、存在小金庫隱患項(xiàng)目的審核，通過建立內(nèi)部控制權(quán)限、事前和事權(quán)審批制度，補(bǔ)充細(xì)節(jié)審批信息內(nèi)容，明確報(bào)銷事項(xiàng)經(jīng)辦人、審核人、審批人的各層級責(zé)任并加以重點(diǎn)防范。財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格審核費(fèi)用發(fā)生的真實(shí)性，對不符合規(guī)定的申請不予報(bào)銷。對制度理解不深、操作不規(guī)范等問題，要加大崗位培訓(xùn)，完善崗位職責(zé)梳理描述，持續(xù)提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力，通過過程管控和結(jié)果評價(jià)形成多層級責(zé)權(quán)利匹配的考評體系，適時(shí)通過多種方式進(jìn)行監(jiān)督檢查。通常情況下更需要持續(xù)完善信息控制系統(tǒng)，減少人工操作和人為判斷的工作量，逐步形成有法可依、有章可循的健全、完善的內(nèi)控制度體系。

（三）疏堵結(jié)合，“開前門、關(guān)后門”

在制訂政策或規(guī)章制度時(shí)，既要堅(jiān)持原則性和導(dǎo)向性，也需要合理考慮實(shí)務(wù)的復(fù)雜性和多樣性，拓寬費(fèi)用列支渠道，減少不必要的違規(guī)行為。要積極持續(xù)地制訂“開前門”政策，針對基層單位反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，及時(shí)修訂內(nèi)控、預(yù)算、核算、業(yè)務(wù)規(guī)則等制度，出臺一些操作性強(qiáng)的辦法和舉措，讓政策更接地氣。要務(wù)實(shí)地培訓(xùn)與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)的成本費(fèi)用列支范圍、列支渠道和列支標(biāo)準(zhǔn)，變“堵”為“疏”，引導(dǎo)基層單位用好“關(guān)后門、開前門”政策，減少人為變通和變相處理的可能，避免一邊倒。

（四）持續(xù)開展監(jiān)督檢查

政策導(dǎo)向，要突出專項(xiàng)治理、自查自糾與財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查相結(jié)合。對自主查出的問題可以從輕、減輕或免于處理，并作為今后紀(jì)檢監(jiān)察部門等處理舉報(bào)線索的已核查事項(xiàng)，減少干部員工對小金庫避而遠(yuǎn)之或談之色變的畏懼心理，對瞞報(bào)漏報(bào)或之后再發(fā)現(xiàn)發(fā)生的小金庫問題，應(yīng)當(dāng)明確將按相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。外部監(jiān)管要借用主管部門、中介機(jī)構(gòu)或同業(yè)交叉檢查等，進(jìn)行重點(diǎn)宣貫和隱患排查，各類檢查之間也要做好協(xié)調(diào)配合，對政策規(guī)定、工作方案、執(zhí)行落實(shí)、案件移送等情況及時(shí)溝通，建立起運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、配合有力的協(xié)同機(jī)制。單位內(nèi)部，要將小金庫檢查納入年度業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)檢查及內(nèi)部控制評估的重點(diǎn)內(nèi)容，形成常態(tài)化工作機(jī)制，單位還應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，針對小金庫高發(fā)頻發(fā)的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和崗位，做好自查自糾、查漏補(bǔ)缺和整改完善工作，確保不留空白。

（五）加大查處力度，建立懲治機(jī)制

單位要旗幟鮮明地對小金庫零容忍，將“不得設(shè)立和使用小金庫”納入廉潔承諾書。對發(fā)現(xiàn)的小金庫，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，并在業(yè)績考評時(shí)予以扣分，可以通過“一票否決”機(jī)制，筑牢紅線意識。例如，有的單位在小金庫治理中明確，凡發(fā)現(xiàn)利用職權(quán)擅自設(shè)立小金庫行為的，都堅(jiān)持“先免后查再處理”的原則，取得了明顯的治理成效。查處力度上，需要保持政策的連貫，適當(dāng)體現(xiàn)力度、緊趨嚴(yán)的態(tài)勢。只有加大對極少數(shù)典型案例的懲治力度，才能時(shí)刻高懸達(dá)摩克利斯之劍，做到以儆效尤，警鐘長鳴。

（六）正風(fēng)肅紀(jì)，齊抓共管

單位管理者要強(qiáng)化使命意識和責(zé)任意識，從對干部員工真愛嚴(yán)管的角度積極推進(jìn)小金庫防治工作。強(qiáng)化防治小金庫的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，形成各級單位、各個部門分級負(fù)責(zé)、分口把關(guān)、逐級落實(shí)的工作責(zé)任體系。同時(shí)，也要重視借用群眾力量提升單位全員防范意識，營造強(qiáng)有力的群眾監(jiān)督氛圍。小金庫具有隱蔽性強(qiáng)、復(fù)雜多樣的特點(diǎn)，雖然可以通過突擊盤存、收入核實(shí)、支出追查、延伸檢查等多種檢查手段予以查明，但仍然不容易直接從賬面上發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部知情者舉報(bào)更是行之有效的途徑之一。因此，完全可以動用群眾力量，鼓勵群眾樹立正氣，大膽舉報(bào)違法行為，形成群防群治的局面。

小金庫防治工作是一面鏡子，其治理的好壞往往能夠得見單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的優(yōu)劣，并為客觀準(zhǔn)確地評價(jià)一個單位的內(nèi)部控制水平提供有價(jià)值的參考依據(jù)。但是，小金庫的防治不可能一蹴而就、一勞永逸，其治理過程與單位內(nèi)外部環(huán)境、體制機(jī)制、職業(yè)素養(yǎng)等因素息息相關(guān)，必將是一個不斷提高、漸近完善的持久的過程。為此，需要管理者態(tài)度堅(jiān)定，持之以恒，努力將小金庫現(xiàn)象控制在最小范圍，還社會和單位一片凈土。

（作者單位為中國電信股份有限公司阿壩分公司）

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