后土地財政時代地方政府的財政困境及對策研究

石佳鑫

[摘 要] 隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進程的加快，解決后土地財政時代地方財政資金的困境刻不容緩，并直接關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的進程。在國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策尤其土地資源瓶頸的制約下，地方政府財政收入大幅減少，難以用土地財政收益來彌補資金缺口，也無法充分應(yīng)對新增的公共建設(shè)支出。為走出該困境，中央政府應(yīng)合理劃分地方政府的財權(quán)與事權(quán)，支持地方政府發(fā)行債券；地方政府需尋找新的財源，由依賴土地財政到征物業(yè)稅的轉(zhuǎn)型，優(yōu)化升級地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以此擺脫對土地財政的過度依賴，從而更好的實現(xiàn)城市管理，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 后土地財政；地方政府；財政困境；對策

[中圖分類號] F420 [文獻標識碼] B

一、相關(guān)概念界定

（一）土地財政

我國在上個世紀90年代以前并未出現(xiàn)土地財政的概念，在后期探討土地收益問題時，土地租金和土地稅收的理論被逐漸引用，而在90年代以后，土地財政的概念正式出現(xiàn)。國內(nèi)有關(guān)土地財政方面的學(xué)術(shù)研究較少，而土地財政也是在我國現(xiàn)階段土地問題中產(chǎn)生的一種新的特殊經(jīng)濟現(xiàn)象。本文從實際角度出發(fā)，引用該研究領(lǐng)域被廣泛接受的概念進行闡述。即土地財政指地方政府掌握土地所有權(quán)，利用我國土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的二元管理制度，通過招拍掛形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)來獲得土地出讓金，維持財政支出的現(xiàn)象。

（二）后土地財政

后土地財政，指地方政府受土地資源瓶頸約束、國家土地制度的逐步完善和房地產(chǎn)市場調(diào)控的影響，依靠土地相關(guān)收入支撐財政支出的模式不再長久持續(xù)。在這一時期，土地財政的規(guī)模縮小，收益下降，地方政府無法繼續(xù)依靠土地出讓金、土地儲備抵押融資收入和房產(chǎn)稅來維持地方財政支出。后土地財政時代具有兩層含義：一是地方財政對土地出讓收入的依賴程度明顯減弱，地方政府在預(yù)算外通過出讓土地獲取的資金占地方財政總收入的比重降低；二是地方政府土地儲備、土地出讓、融資以及以土地為依托，從相關(guān)產(chǎn)業(yè)中獲取收入的行為愈發(fā)被制度約束。在調(diào)控政策與土地資源瓶頸下，地方政府的財政收入將大幅度減少，依靠土地財政來應(yīng)對城市建設(shè)中新增的公共建設(shè)資金支出已出現(xiàn)困難。表1中土地出讓面積、土地出讓金同比變化增減情況和表2中土地財政收入占全國財政收入、占地方財政收入比重，更直觀的說明了地方政府依賴土地財政的時代已不復(fù)存在，地方政府已進入后土地財政時代。（本文所有數(shù)據(jù)資料均是根據(jù)中國國土資源公報和國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)資料整理得出。）

二、后土地財政形成的原因

（一）耕地資源的有限性

我國土地資源總量大，但人均占有耕地面積小、后備耕地資源少、優(yōu)質(zhì)耕地面積少，即所謂一多三少。土地財政在很大程度上促進了經(jīng)濟發(fā)展，但也導(dǎo)致耕地面積減少。在政策制約下，土地資源限量供應(yīng)，使地方政府不能再通過土地財政來獲取高額的土地出讓收入。

（二）政府的宏觀調(diào)控政策

2012年《土地管理法》廢除了土地按原有用途補償和30倍補償上限的規(guī)定，增加了社會保障補償內(nèi)容，明確規(guī)定補償資金不落實則不得批準和實施征地，在一定程度上弱化了地方政府對土地財政的追捧。營改增之前，土地征收、開發(fā)和出讓過程中的土地收入，城市建設(shè)過程中迅速增長的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅收入全部歸屬地方收入，不與中央共享。自2016年5月1日起全面實施營改增之后，地方政府對房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)改征增值稅，并按中央75%和地方25%的比例共享，地方政府依靠土地財政所獲得的收入因此減少。

（三）土地財政的危害日益突出

土地財政的基本路徑是：首先，通過低價從農(nóng)民手里拿地；其次，通過維持高房價收斂財富。房地產(chǎn)因此成了收斂居民財富的工具，土地財政導(dǎo)致的高房價也擴大了貧富分化，對社會和諧造成了極大的負面影響。地方政府將土地進行抵押融資以獲得信貸資金，信貸資金的償還主要依靠未來土地的增值收益和商住用地的一次性土地出讓收入，而當債務(wù)集中到期時，地方政府將面臨巨大的債務(wù)壓力。一些項目的投資回收周期與債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)不匹配，地方政府為避免資金鏈斷裂，會通過信托等方式借新還舊，加重債務(wù)危機。當?shù)胤截斦找嫦陆禑o法償還貸款時，巨大的財政風(fēng)險將會由中央來承擔(dān)，進而會對國家財政系統(tǒng)和商業(yè)銀行金融系統(tǒng)造成安全隱患。除此之外，地方政府為獲取短期利益而過度出讓、開發(fā)土地，使得下級政府財政收入減少，導(dǎo)致各級政府之間的代際不公。

三、后土地財政時代地方政府的財政困境

（一）地方政府財政收入大幅下降

2003以來，土地財政收入占財政收入的比重不斷擴大，可見地方政府對出讓土地的收入存在極大的依賴性。但從近幾年數(shù)據(jù)資料來看，地方政府的財政收入增長速度明顯減弱。在地方政府財政收入大幅下降，財政支出持續(xù)擴張的趨勢下，財政收入的增長將不能滿足支出需要，如表3所示。

表3 地方財政收支及其增速與缺口

（二）地方政府面臨巨大的債務(wù)壓力

據(jù)分析，部分地方政府的債務(wù)規(guī)模存在較高的違約風(fēng)險。其通過土地出讓獲得巨額收益，用未來收益和土地儲備做抵押，從銀行取得信貸資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴大下一輪土地財政規(guī)模，由此形成巨額債務(wù)。如果不能從根本上開源節(jié)流，尋找合適的償債渠道，地方政府將面臨更嚴峻的債務(wù)危機。

（三）新增的巨大的公共支出帶來挑戰(zhàn)

在將城鎮(zhèn)化建設(shè)固定投資資金隸屬關(guān)系分為中央項目和地方項目的前提下，通過分析我國城鎮(zhèn)化建設(shè)固定投資資金來源發(fā)現(xiàn)，大約有90%的投資屬于地方項目，由地方政府來解決資金來源。推進新型城鎮(zhèn)化這一重大戰(zhàn)略所面臨的挑戰(zhàn)之一就是該怎樣籌集推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金。

四、后土地財政時代地方政府財政困境的對策

（一）由依賴土地財政到征物業(yè)稅的轉(zhuǎn)型

物業(yè)稅征收的具體實施方案主要有以下四點：第一，征收商業(yè)性房地產(chǎn)物業(yè)稅，通過征收商業(yè)性房地產(chǎn)物業(yè)稅為以后廣泛征收各類房地產(chǎn)稅積累經(jīng)驗并進行示范；第二，征收別墅和高檔住房的物業(yè)稅，通過高稅率來調(diào)整土地分配關(guān)系；第三，征收小產(chǎn)權(quán)房物業(yè)稅，補償小產(chǎn)權(quán)房的土地差價；第四，通過優(yōu)惠稅率或減免征收普通住房物業(yè)稅，縮小貧富差距，實現(xiàn)社會和諧。

（二）優(yōu)化升級地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

第一，制定引導(dǎo)政策，鼓勵發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進市場主體通過先進科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。第二，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，為經(jīng)濟主體構(gòu)建良好的投資環(huán)境，促進地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的資金投入。第三，促進獨立研發(fā)，不再單純利用人力和資源優(yōu)勢吸引外資，推動產(chǎn)業(yè)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。第四，提升虛擬經(jīng)濟行業(yè)的核心競爭力和整體實力，并加強監(jiān)管，防止虛擬經(jīng)濟脫離實體經(jīng)濟而過度擴張。

（三）支持地方政府發(fā)行債券

地方政府債券由地方政府或其授權(quán)代理機構(gòu)發(fā)行，所募資金主要用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也用于彌補市政當局的費用支出和稅收收入之間的季節(jié)性或暫時性失衡。因此可以考慮一些地方政府在條件成熟的情況下發(fā)行債券，試點運行，積累經(jīng)驗后逐步推開，并建立起完善的融資市場規(guī)范制度，在規(guī)范的制度下減少政府干預(yù)市場的活動，促進融資市場的健康發(fā)展。

（四）合理劃分地方政府的財權(quán)與事權(quán)

第一，調(diào)整中央與地方政府之間的稅收劃分，建立與各自支出責(zé)任相匹配的稅收分配制度。適當提高地方與中央共享稅中地方政府的分享份額，增加地方的稅收收入，使地方政府有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的資金保障。第二，中央應(yīng)該主動下放地方的部分事權(quán)，從而使地方政府充分與市場環(huán)境相結(jié)合，讓地方政府在有效的財力下更好的履行事權(quán)。第三，增強對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，以保證地方政府提供公共物品所需的資金支出。

五、結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進程的加快，解決后土地財政時代地方財政資金的困境刻不容緩，并直接關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的進程。本文根據(jù)后土地財政時代地方政府的財政現(xiàn)狀，分析形成后土地財政的原因，指出后在土地財政時代，地方政府主要存在財政收入大幅下降、巨大債務(wù)壓力和新增巨額公共支出等困難，并從征物業(yè)稅轉(zhuǎn)型、優(yōu)化升級地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、支持地方政府發(fā)行債券、合理劃分財權(quán)與事權(quán)等方面提出了解決方案。希望能為我國地方政府提供有價值的參考，從而更好的實現(xiàn)城市管理，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

[參 考 文 獻]

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[責(zé)任編輯：潘洪志]