商洛市生態移民建設鞏固退耕還林成果分析

?張紅霞，余 勁

（1.商洛學院經濟與管理學院，陜西 商洛 726000；2.西北農林科技大學經濟管理學院，陜西 楊凌 712100）

商洛市生態移民建設鞏固退耕還林成果分析

張紅霞1，余 勁2

（1.商洛學院經濟與管理學院，陜西 商洛 726000；2.西北農林科技大學經濟管理學院，陜西 楊凌 712100）

2007年以來，商洛市生態移民專項項目的建設穩步推進使得退耕還林成果得以有效鞏固。截至2015年，累計退耕還林面積達20萬hm2、生態移民超過50 000人。通過調查分析發現商洛市退耕還林政策和生態移民項目在實施和建設過程中存在著搬遷人數和投資完成情況進展緩慢、部分生態移民搬遷后出現返遷現象、移民的主觀搬遷意愿不強烈、集中安置點配套設施建設和產業發展滯后和部分移民安置點的社會管理不夠規范等問題，在此基礎上提出以“改善退耕農戶生存和發展”為中心、把生態移民與新農村建設、小城鎮建設相結合、加強生態移民項目后續建設、規范移民集中安置點的社會管理等對策建議以進一步鞏固退耕還林成果。

退耕還林；生態移民；商洛市

2007年國家林業局《關于進一步做好當前退耕還林工作的通知》和國務院《關于完善退耕還林政策的通知》的相繼實施宣告了歷時8 a、耗資超過2 000億元的“退耕還林項目”停步，轉入“鞏固造林成果”階段。諸多學者從不同角度對鞏固退耕還林成果進行了分析和研究[1-4]。通過對已有文獻梳理后發現，目前針對商洛市鞏固退耕還林成果的研究較少。因此，筆者運用相關統計數據和實際走訪調研數據分析商洛市實施生態移民建設項目鞏固退耕還林成果方面存在的主要問題并提出針對性的對策建議。

1　商洛市實施退耕還林政策概況

2002年國務院通過的《退耕還林條例》(2003年1月20日實施)中的第四條規定退耕還林必須堅持生態優先，退耕還林應當與實施生態移民相結合。2007年 8月出臺的退耕還林后續工作管理條例標志著退耕還林工程向著完善政策、鞏固成果、確保質量的方向穩步推進。陜西省商洛市是南水北調中線工程水源區，生態區位重要，陡坡耕地多，水土流失嚴重，是退耕還林工程實施的重點區域。商洛市商州區、洛南縣、丹鳳縣、商南縣、山陽縣、鎮安縣和柞水縣7個縣(區)的163個鄉鎮納入退耕還林實施范圍，涉及51.4萬戶退耕農戶和193.76萬退耕農民。前一輪退耕還林工程國家共安排商洛市退耕還林任務18.7萬hm2，其中退耕地造林7.37萬hm2、荒山荒地造林9.5萬hm2、封山育林1.83萬hm2，兌現補助資金22.25億元，累計投入資金32.3億元。2014年陜西省安排商洛市新一輪退耕還林任務0.24萬hm2（商州0.03萬hm2、洛南0.03萬hm2、丹鳳0.02萬hm2、商南0.04萬hm2、山陽0.05萬hm2、鎮安0.04萬hm2、柞水0.02萬hm2），退耕還林工程配套荒山荒地造林0.03萬hm2。2015年度退耕還林建設任務0.63萬hm2，按照退耕還林政策標準估算，由此兩年共獲得種苗補助、政策性補助等國家直接投資1.93億元。為了解決退耕農戶當前生計和長遠發展問題，初步建立鞏固退耕還林成果長效機制，2009年商洛市發改委編制了《商洛市鞏固退耕還林成果專項規劃（2008～2015）》，規劃總投資27.61億元，其中中央鞏固退耕還林成果專項資金13.67億元，地方配套和農民投資投勞13.94億元。六大專項建設項目中的生態移民建設項目計劃退耕農戶易地搬遷20 510人。2011年陜西省委、省政府啟動實施了陜南移民搬遷工程。從2012年開始，鞏固退耕還林生態移民項目一并納入陜南移民搬遷工程中進行后續建設，由陜南移民辦組織實施、兌付、驗收。

2　商洛市實施生態移民項目概況

商洛市鞏固退耕還林成果生態移民項目以保護生態和改善退耕農民生產生活條件為目標，結合新型城鎮化建設，堅持以人為本，本著政府引導、群眾自愿、政策協調、講求實效的原則，通過科學規劃，統籌安排，扎實推進項目的有序實施。從2008～2013年間，商洛市累計完成生態移民搬遷5 668戶21 950人，其中集中安置20 588人，分散安置1 362人（表1）。項目總投資26 294.04萬元，其中中央專項資金12 355萬元，地方配套和群眾自籌13 939.04萬元（表2）。截至2013年底，商洛市新建住房448 261 m2，新（改）建基本口糧田83.4 hm2、河堤10.66 km，新修、改造道路144.99 km，新建供電、通訊線路52.73桿km，建設人飲工程41處，鋪設供排水管網194.46 km，水池1 058.9 m3，文衛設施369 m2，場地平整276 125 m2，沼氣池101口，排污工程26.85 km。2014～2015年移民人數26 200人，國家專項資金投資15 720萬元。

表1　商洛市2008～2013年鞏固退耕還林成果生態移民項目搬遷情況

表2　商洛市2008～2013年鞏固退耕還林成果生態移民項目投資情況 （萬元）

3　商洛市鞏固退耕還林成果生態移民項目建設存在的問題

3.1搬遷人數和投資完成情況進展緩慢

由于搬遷人數多、任務重，因此移民建設資金需求量大。但是，項目申報及審批流程較慢，上級資金撥付不及時，代建企業的墊資壓力大，原材料費用及用工工資不能及時發放，影響建設工程的進度和搬遷的進度，從而使得“搬得出”受到極大影響。2008～2012年，生態移民搬遷人數和投資情況均未完成計劃任務，年均完成率分別為40.4%和35.4%（詳見表3）。

表3　商洛市生態移民搬遷人數及投資完成情況

3.2部分生態移民搬遷后出現返遷現象

各級政府相關部門在移民之后忽視了對原遷出地展開有計劃、有目的的生態重建工作，導致這些地區的生態沒有得到及時的保護和改善而呈現出進一步惡化的態勢[5]，其思想觀念傳統落后。在快捷高效的人流、物流、信息流的沖擊下，搬遷后移民短期內不能適應新安置點的生產生活方式，加之移民后的生活成本顯著增加，生存和發展受到嚴重影響，必然讓部分退耕農戶猶豫不定，甚至產生厭遷情緒進而出現返遷現象，“穩得住”受到嚴峻考驗。鎮安縣2015年共搬遷近800戶，其中約100戶已返回原遷出地，其中以中老年人居多。

3.3生態移民的主觀搬遷意愿不強烈

由于大部分農戶自身的文化程度較低、居住偏遠分散、相關部門宣傳力度不大等因素的影響導致退耕戶對鞏固退耕還林成果生態移民建設項目和新一輪退耕還林政策了解片面，甚至出現偏差和產生顧慮，進而使得搬遷的主觀意愿不夠強烈[6]。這樣會影響這項惠民政策的落實，也必然違背保護生態環境、脫貧致富的政策初衷。

3.4移民集中安置點配套設施建設和產業發展滯后

在一些移民集中安置點，水、電、氣、路、管、網、燈等基礎設施不完善，大大影響了安置率和入住率。只有功能完善、設施齊全的安置小區，才能更好地實現移民搬遷的洼地效益。此外，退耕還林移民后農民從繁重的第一產業中脫離出來擁有了較多的閑暇時間，只有向二、三產業轉移才能解決長遠的生計問題從而脫貧并致富。但是，一方面由于農民本身無一技之長，另一方面，如果當地相關部門沒有培育特色的產業，那么，要實現移民“能致富”的目標就缺少有力地支撐。

3.5部分移民安置點的社會管理不夠規范

目前已入住的生態移民區的社會管理面臨著一些問題。最突出的問題一是物業管理方面，在大型的移民安置點尚未建設社區服務中心、組建物業管理機構和配備相應的管理人員，使得移民社區的各項服務工作不到位。比如移民小區內的保潔、保安等問題無法得到有效解決，公共衛生和安全得不到保障。二是宗教方面，在鎮安縣西口回族鎮聶家溝移民搬遷集中安置點，當地110戶超過450名回漢群眾已搬遷，其中移民回族群眾比例大，但預留宗教場所少，信教群眾涉及的門宦多，難以合坊建設清真寺。在移民搬遷過程中，應允許打破一些限制，盡可能將相同教派的移民集中安置以減少民族、宗教差異而產生的矛盾和糾紛[7]。2015年商洛市建設12個5 000戶以上的集中安置區。如此大規模的移民戶入住后對安置點的社會管理是一個巨大的考驗。

4　進一步實施好鞏固退耕還林成果生態移民工程項目的建議

4.1以“改善退耕農戶生存和發展”為中心

一方面，在實施生態移民搬遷工作中，各級林業局、發改委、扶貧局、移民辦、財政局等部門應圍繞“改善退耕農戶生存和發展”這個中心統一規劃、統一布局、加強配合和協調，集中各種力量籌集資金，從而加快群眾搬遷建房、配套基礎設施建設，以便于按照搬遷規劃的進度順利完成搬遷任務的同時能進一步改善退耕戶的生產生活條件。另一方面，相關部門應加大政策的宣傳力度和廣度，細致耐心的向移民戶宣講移民政策和規定，做好農戶的思想動員工作，營造生態移民的濃厚氛圍以打消其顧慮，增加搬遷意愿，減少返遷行為的發生。

4.2生態移民與新農村建設、小城鎮建設相結合

在生態移民實施過程中，應突出項目的整體性和全局性[8]。在建設過程中，堅持與新農村建設、小城鎮建設相結合，統一協調土地，統一規劃設計、統一風格、統一實施，資金捆綁，使移民遷入地實現基礎設施完備、布局合理科學，實現移民搬遷與城鎮建設、移民項目與新農村建設雙贏。

4.3“兩個注重”加強生態移民項目后續建設

一是注重公共基礎設施建設，完善服務功能。在實施生態移民搬遷工作中，通過整合項目、捆綁資金，調動項目部門積極性，實現安置點水、電、路、通訊和廣播電視“五到戶”，達到道路硬化、村莊綠化、庭院凈化、環境美化和居住社區化。二是注重農民脫貧致富。為了搬遷群眾安居樂業，真正實現“搬得出、穩得住、能致富、可發展”，把發展勞務經濟和農業產業建設作為搬遷戶增收的一大任務[9]。對搬遷家庭外出務工人員，利用職中、技校等平臺，通過“陽光工程”、“雨露計劃”和“人人技能培訓”，進行短、中、長不等的技能培訓，促使搬遷家庭成員人人掌握技能。商南縣趙川鎮出臺的“提供一套住房、辦理一份貸款、發放一份補貼、發展一個產業、安排一份工作”的 “五個一”惠民政策就值得借鑒和推廣[10]。

4.4規范移民集中安置點的社會管理

移民搬遷定居后要完善相應的社會保障措施。比如，及時辦理戶籍遷移手續，加強計劃生育管理，落實義務教育、醫療保險、養老保險、社會救助等社會保障政策，以解決移民后顧之憂。同時要加強宗教事務管理，認真化解各類矛盾，促進移民區社會穩定，為移民提供良好的社會環境，幫助移民盡快適應和融入新的生活環境。

[1]李秋燕，張 全.如何鞏固寧夏退耕還林成果探討[J].寧夏農林科技，2009，（1）：71-73.

[2]易輝棟.退耕還林工程在生態建設中的意義和作用[J].現代農業科技，2014，（16）：181.

[3]徐潥仱.織金縣鞏固退耕還林的做法[J].中國水土保持，2011，（1）：27-28.

[4]劉曉鋒，雷曉萍.寧夏鞏固退耕還林的重大意義及配套措施[J].寧夏農林科技，2009，（3）：43-45.

[5]李 彥.內蒙古退耕還林（草）中的生態移民問題探析[J].內蒙古社會科學（漢文版），2004，（4）：142-144.

[6]張紅霞.商洛市生態移民政策農戶響應及經濟效益評價研究[J].陜西農業科學，2016，（5）：88-89.

[7]周 薇，孟光勇，李國旗.寧夏鞏固退耕還林成果生態移民工程實施效果與存在問題研究[J].中國科技成果，2013，（13）：13-15.

[8]黎莉莉，秦 富.高山貧困地區生態移民決策行為及影響因素分析——基于重慶市的調查數據[J].貴州社會科學，2015，（1）：165-167.

[9]陳 禹.遼寧省退耕還林農戶實施生態移民的思考[J].防護林科技，2009，（3）：113-115.

[10]張紅霞，吳永桃.商洛市移民搬遷后續茶葉產業發展的思考[J].陜西農業科學，2014，（11）：97-99.

（責任編輯：肖彥資）

Analysis?on?the?Achievements?of?the?Construction?of?Ecological?Immigrantsto?Consolidate?Conversion?of?Cropland?to?Forest?in?Shangluo

ZHANG Hong-xia1，YU Jin2
（1.College of Economics and Managemente, College of Shangluo, Shangluo 726000, PRC; 2.Northwest Agriculture and Forestry University,Yanglin 712100, PRC）

Since 2007, the construction of ecological migration project consolidates the result of conversion of cropland to forest in Shangluo.Up to 2015, the cumulated area of conversion of cropland to forest were 200 000 hm2, ecological migrants were more than 50 000 people.Through investigation and analysis we found that slow progress of the number of relocation and investment, returning phenomenon after the relocation, The subjective intention of relocation was not strong, slow development of supporting facilities construction and industry in concentrated settlement point, social management was not standardized in part of resettlement point such kind of problems were exist in the process of implementation and construction of the policy of returning farmland to forest and ecological migration project in Shangluo.On this basis, put forward with“Improve the survival and development of farmers”as the center, used the suggestions of ecological migration and the construction of new countryside, combination of small town construction, strengthened the follow-up construction of ecological immigrant project, standardized the social management of the centralized settlement point of the immigrant to consolidate the achievements of the conversion of cropland to forest.

conversion of cropland to forest; ecological migration; Shangluo

F224.0

A

1006-060X（2016）11-0099-03

10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.011.029

2016-07-11

陜西省社科基金項目（2014D41）；國家自然科學基金項目（71373208）

張紅霞（1975-），女，陜西丹鳳縣人，副教授，主要研究農業經濟理論與政策、區域經濟。