關于咸陽市金融支持養老服務業的思考與建議

史倢安

摘 要：2016年3月21日，中國人民銀行、民政部、銀監會、證監會、保監會等五部委聯合出臺了《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），從國家層面對改善和提升我國養老領域金融服務水平，促進社會養老服務體系建設提出了具體的措施和要求。對此，本文立足咸陽市養老服務業發展現狀，分析梳理了基層金融支持養老服務業面臨的制約因素，并結合貫徹落實《意見》提出相關政策建議，以期為促進基層養老領域金融發展提供政策支撐。

關鍵詞：養老產業；金融支持；咸陽

一、咸陽市養老服務業發展現狀

（一）老齡人口分布特點。根據聯合國教科文組織的定義，60歲以上的人口占一個國家或地區人口總數的10%或以上，或者65歲以上老年人占人口總數的7%或以上，這個國家或地區就進入了“老齡化社會”。截至2015年末，咸陽市60歲以上老年人口約84萬人，占全市人口總數的15.94%。其中，70歲以上老年人占全市老年人口的41.67%，農村60歲以上老年人占全市老年人口的65.48%。咸陽市已呈現老齡人口比例高、高齡老人比例高、空巢老人比例高的“三高”狀態。調查數據顯示，2000年以來咸陽市老年人口年均增加3萬人，預計2020年老年人口將達到100萬人，屆時6個人中就有1個老年人，且60%以上在農村。

（二）養老服務業發展情況。近年來，咸陽市養老服務業按照“政府主導、政策扶持、多方參與、統籌規劃”發展思路和民政部社會養老服務“9073”（90%家庭養老、7%社區養老、3%機構養老）總體要求，以日間照料中心和農村互助幸福院建設為重點，積極構建以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的社會養老服務體系。截至2015年末，全市城鄉社區養老服務機構852個，其中城市社區日間照料中心26個、城市社區老年人服務站10個、農村互助幸福院816個。公辦養老機構35個（包括敬老院12個、光榮院和復退軍人休療中心9個、縣級養老服務中心9個、縣級社會福利中心5個），民辦養老機構10個。養老床位數已達到22000張，每千名老年人養老床位數26.2張。

（三）養老服務業政策措施。為促進養老服務業發展，咸陽市委、市政府先后出臺了《咸陽市加快發展養老服務業的意見》（咸政辦發〔2010〕182號）、《咸陽市社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》（咸政辦發〔2012〕166號），并按照《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）精神，相繼制定出臺了《咸陽市鼓勵和引導社會資本進入養老服務領域的若干意見》（咸政辦發〔2013〕157號）、《關于推進農村幸福院建設的實施意見》（咸民發〔2013〕120號）、《咸陽市<養老機構設立許可辦法>實施細則（暫行）》（咸民發〔2013〕122號）、《咸陽市社會養老機構等級評定及運營補貼暫行辦法》（咸民發〔2013〕141號）、《咸陽市社會舉辦養老機構建設補助資金管理暫行辦法》（咸民發〔2013〕142號）等一系列政策文件，從土地使用、補助貼息和政府采購等方面給予養老服務業專項支持，并加大對民辦養老機構、居家和社區養老服務機構及設施的扶持改造。其中，對民辦養老機構新建養老床位每張補助3000元、改擴建養老床位每張補助2000元，并根據民辦養老機構等級和供養人員不同，給予30元-80元/人·月補助。

二、咸陽市養老領域金融服務狀況

（一）授信政策支持。近年來，隨著社會養老服務需求的快速增長，國家和地方各級政府不斷加大對養老服務業的政策支持，咸陽市銀行業金融機構也紛紛將養老服務業作為信貸投放的重要領域，給予授信支持。如交通銀行咸陽分行將養老服務業列為持續關注行業，嘗試介入公辦優質養老機構和盈利能力強的優質民辦養老機構；中國銀行咸陽分行將養老服務業列為選擇性增長類行業，對列入政府購買服務類的養老服務給予積極支持；建設銀行咸陽分行將養老服務業列為優先支持類客戶，給予所有信貸產品支持。目前，由于咸陽市的養老服務機構以公辦為主，民營養老服務尚處于起步階段，還未開展相關信貸業務。

（二）老年財富管理。興業銀行咸陽支行針對老年客戶推出“安愉人生”綜合金融方案，其中不僅包括老年人專屬穩健理財、旅游及醫療信用貸款、綠色通道便利結算等定向內容，還提供法律顧問、養老講座、健康檔案等增值服務。交通銀行咸陽分行面向企業年金等養老金客戶以及薪酬福利客戶、對公團險客戶推出了“日盈”和“月豐”系列養老專屬理財產品，以“蘊通財富·久久養老”為品牌著力開展對公養老專屬服務。

（三）養老基金托管。多家國有商業銀行組建了養老金業務團隊，專門開展企業年金、職業年金、養老保障與福利計劃的托管服務。如建設銀行咸陽分行依托總行開發的養老金管理系統，可對轄區各類養老基金提供“受托、賬管、托管、投管”等全方位一站式服務，并通過養頤樂、養頤四方等系列養老基金創新產品，不斷豐富養老基金管理方式。

（四）養老領域結算及衍生服務。部分商業銀行在做好養老金、高齡補貼等日常代發服務的同時，還創新開展了銀醫合作，方便老年人就醫。如中信銀行咸陽分行與陜西省核工業二一五醫院開展了“銀醫通”業務，將銀行和醫院信息系統連接，“銀醫通”卡集診療卡、醫保、銀行卡功能于一體，為患者提供掛號、繳費、查詢、打印化驗單等多項自助服務，為老年人就診提供方便。

三、金融支持養老服務業的制約因素

（一）產業發展滯后。目前，咸陽市的養老機構和設施主要由政府提供，具有顯著的公共產品屬性。因此，養老服務偏重于社會保障，而非經濟產業發展，處于養老事業向養老產業的過渡中，產業體系和市場機制不健全，限制了金融對養老服務業的廣泛、深度介入。

（二）政策配套不到位。雖然《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》對促進我國養老服務業發展進行了頂層設計，但由于各部委、各行業配套政策缺失或不到位，且地方缺乏有效的工作協調推進機制，造成一些政策難以落實。尤其是在土地供需緊張的現實情況下，對民辦養老服務機構用地實行劃撥或者優先供應的扶持政策難以落實。如果租賃土地或房產開辦養老服務機構，將因缺乏抵押資產而難以取得銀行融資。對于政府劃撥的養老項目土地或設施，也因受限于《物權法》對公益性資產的抵押限制，而無法得到銀行支持。此外，調查顯示，即使養老服務機構可以提供有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等抵押資產，銀行也會因處置社會福利機構資產面臨諸多困難而謹慎授信。

（三）財政投入不足。目前咸陽市各級公辦養老機構建設和社區養老服務設施建設資金，基本上來源于國家發改委養老服務體系項目資助和市級福利彩票公益金（每年50%用于養老服務），市、縣財政均未列支養老服務體系建設經費。由于上級項目資金投入較少，各級財政配套資金難以落實，致使公辦養老服務機構基礎設施建設和運營困難。各銀行也因此無法對還款來源不足的公辦養老服務機構開展授信。

（四）產融對接不緊密。調查顯示，由于咸陽市養老服務業尚處于起步階段，養老服務機構又以政府資金扶持為主，因此一直以來市場化融資意識和融資能力都相對較弱，與金融機構在融資方面少有接觸。近年來，在各級養老產業政策的宣傳和推動下，個別民營養老服務機構才出現了市場化融資需求。對此，銀行業金融機構也僅以系統內的常規授信政策與其對接，對于融資供需雙方條件不匹配的問題，因為業務量少，也未有實質性突破。總體來說，養老服務機構與銀行業金融機構客觀存在業務對接少、信息不對稱、產融政策銜接不緊密等問題，一定程度上制約了養老金融的創新發展。

四、政策建議

（一）完善產業體系。當前，發展養老服務業不僅是我國應對人口老齡化、實現經濟可持續發展和社會長治久安的重要舉措，更是推動供給側結構性改革，全面建成小康社會的緊迫任務。地方政府要增強加快發展養老服務業的責任感和使命感，建立健全組織協調機構，把發展養老服務業納入經濟社會發展大局通盤考慮。一方面要將養老服務業納入年度國民經濟和社會發展規劃，并列入財政預算，統籌安排公益性養老服務項目建設，發揮政府在養老體系建設中的主導作用；另一方面要簡政放權，降低門檻，鼓勵支持營利性養老服務機構，促進差異化、多層次的養老服務體系形成，以市場資源配置作用推動養老產業發展。

（二）完善政策保障。地方政府應根據國家養老服務業發展總體要求和部署，建立健全產業發展組織協調機制，落實各方主體責任，統籌出臺政策銜接、相互配套的具體操作措施，將國家支持養老服務業發展的土地、水電、稅收等專項優惠政策落到實處。同時，應結合本地養老服務業發展實際和投融資特點，找準市場培育切入點并加以政策扶持，如當前可加強醫養結合養老模式的政策支持及PPP養老服務項目建設，提高金融資源介入的便利性。

（三）加強財政帶動。一是編列養老服務體系建設項目投資預算，加大財政資金在養老機構建設項目方面的投資比例；增加民辦養老機構建設項目政府補助資金，提升項目建設資助和運營資助標準。二是以政府出資的融資擔保機構扶持養老服務業發展，并通過財稅政策支持，引導社會商業性擔保機構與養老服務主體實現對接，破解融資瓶頸。三是建立養老服務業發展基金，撬動銀行信貸與社會資金投入，拓寬養老服務業發展資金來源。

（四）建立信息平臺。一是建立養老服務信息平臺，通過打造養老服務熱線、居家呼叫系統、社區服務便民網等便捷求助和服務信息溝通渠道，優化養老服務社會環境，夯實養老產業發展基礎。二是建立養老產業信息平臺，民政部門應在加強產業規劃、管理和市場主體培育的同時，建立健全養老服務企業及養老項目數據庫，定期發布更新養老服務機構和企業信息，并推薦公布優質養老服務項目，為金融支持養老服務業提供信息支撐。

（五）深化金融服務。各銀行業金融機構要抓住當前養老服務業和養老金融發展的關鍵機遇期，提早介入，加緊布局，提高養老金融服務的專業化水平。在繼續做好現有養老領域金融服務的基礎上，要契合養老服務業特點，認真思考對接的重點領域和具體模式，通過組織創新、機制創新、產品和服務創新，積極構建多層次的養老金融服務體系，支持養老服務業加快發展。

參考文獻

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The Reflection and Suggestions on the Financial Support of the Elderly

Care Service Industry in Xianyang City

SHI Jiean

（Xianyang Municipal Sub-branch PBC， Xianyang Shanxi 712000）

Abstract：The Peoples Bank of China， the Ministry of Civil Affairs， China Banking Regulatory Commission， China Securities Regulatory Commission and China Insurance Regulatory Commission jointly published Guidance on Financial Support of Elderly Care Service Industry Development （referred to “Guidance” thereafter） on March 21，2016. The Guidance proposes specific measures and requests to improve the quality of financial service in elderly care service industry and to promote the construction of social elderly care service system. Therefore， the paper， based on the current development of the elderly care service industry in Xianyang， analyzes the restraining factors of financial supports of the elderly care service industry in grass-roots units. Finally， the paper proposes relevant policy suggestions according to the Guidance in the hope of providing the policy support to promote the development of the elderly care service industry in grass-roots units.

Keywords： elderly care service industry； financial support； Xianyang

責任編輯、校對：陳參軍