談風景名勝區土地利用協調規劃

張 祎

(揚州大學美術與設計學院，江蘇 揚州 225009)

?

談風景名勝區土地利用協調規劃

張 祎

(揚州大學美術與設計學院，江蘇 揚州 225009)

通過分析風景名勝區用地協調規劃的基本內涵，探索了當前風景名勝區規劃中所存在的問題，并從制定用地分類導則、建構動態規劃體系以及健全管理體制三方面，提出了風景區用地協調規劃的完善與發展建議，以有效利用風景區土地，切實保護風景資源。

風景區，土地利用，多目標規劃，管理體制

景區土地是風景名勝資源存在和依賴的物質空間載體，承載著珍稀的生態、旅游以及文化歷史等資源。從區域發展角度而言，《全國主體功能區規劃》中將國家級風景名勝區劃定為禁止開發區域，從宏觀上對風景名勝用地建設與開發做出了明確限定；從城市用地協調角度而言，在嚴格保護的目標前提下，風景區范圍的劃定與城市建設發展呈現出矛盾對立的情況；從景區自身發展角度而言，風景區用地規劃是風景區土地有效利用、合理開發以及風景資源得以切實保護的重要管理手段。

1 風景區土地利用協調規劃內涵

風景區內各類資源分散，且不同用地類型往往集中于小范圍區域，用地結構的優化具有一定難度。同時景區規劃的主要目標強調資源的保護與環境效益，保持其原有屬性特征，所以景區用地效益難以定位。因此，風景區用地的分類屬性、評估內容以及規劃目標都具有獨特的規律和特征，故有必要對其進行分析。

1.1 風景名勝區土地分類屬性

風景區用地分類是對景區土地屬性的界定，同時也是景區分類管理土地的基礎。我國現行的《風景名勝區規劃規范》[1]中按土地使用的主導性質進行劃分，分為10個大類50個中類。在實際操作中，考慮到規劃成果與資料的共享，這分類體系一方面要與宏觀層面的“城鄉用地分類標準”與“全國土地分類”相協調；另一方面，也應與其他專業分類方式如“城市綠地分類標準”“鎮用地規劃標準”“村莊用地規劃分類”等，在不同層次上進行對接。由于各用地分類方式劃分依據存在差異，這也就意味著風景區用地分類需要全面定義土地屬性及主導性質，考慮不同屬性用地分類在同一區域空間上的疊加，完整和清晰地表達多重涵義的規劃意圖和控制目標。

1.2 風景名勝區用地評估與現狀分析

風景區用地資源評估是針對某一目標(專項評估)或可能有的用途(綜合評估)為出發點進行評價分析，為評估土地潛力、確定規劃目標、平衡用地矛盾以及土地開發提供依據[2]。風景區用地作為資源的現實承載，功能多樣，屬性復雜，景點及各區域的專項評價不僅是單純分級定等，同時也要統籌考量用地本身功能與分類性質。這就要求在專項評估過程中對用地利用方式與結構進行分析。一方面要針對資源的自然屬性，進行如生態敏感性，土地承載力與環境脆弱性評估等專項分析；另一方面，也要強調風景資源的人工屬性，進行如建設適宜性、土地基準地價以及土地績效等評估內容，同時，還要考慮到用地管理方面的需求，對于不同利益主體的目標有所權衡。

1.3 風景區土地利用規劃

風景區土地利用規劃是在用地評估以及用地屬性分析的基礎上，根據規劃目標與任務，擬定用地指標，明確景區用地分區[2]，是基于土地功能性質的分區管控方式[2]。同時土地利用規劃也是風景區內其他專項規劃與分區規劃的依托，如功能分區、景區劃分以及保護區劃分等，各分區目標須與土地利用性質相協調,才能保證規劃目標的實施[3]。通過土地利用規劃，可以使得各用地分類區域內具有明確可操作的管理要求，并且反映出土地功能、范圍邊界、空間結構以及土地保護與利用的方式、程度等方面的內容。

2 景區用地協調規劃中的現實問題

目前，景區用地協調規劃作為協調景區人地關系和地物關系的主要方式這一觀念被廣泛認同，但在用地分類、規劃方法以及規劃落實等方面仍與景區的保護利用及管理模式之間存在著脫節，仍然需要不斷進行探索。

2.1 單一的用地分類體系與多元規劃導向

在景區規劃實踐中，用地分類體系作為分類管理土地的基礎，在開發建設與保護控制各個環節中都得到了廣泛的應用，這要求用地分類體系的劃分方式、框架構架以及定義內容等必須考慮到對建設行為的控制。從劃分方式而言，目前主要采用以功能屬性進行劃分，且只有“大—中”兩級體系，不同等級的分類遵循單一邏輯的劃分標準，差異僅在于劃分的細致程度。這一方式難以完整準確的界定景區用地的屬性。從用地分類的框架而言，風景區用地分類采取了“樹形”體系，根據細致程度由大至小采取統一邏輯劃分。而規劃中往往某一區域的屬性是多樣的，因此，多元規劃導向并存的情況下，當前的分類框架缺少對各類規劃整合的優先原則，加之定義內容較為粗放，用地的兼容性不足，容易造成規劃中邏輯混亂。

2.2 靜態規劃方法與動態規劃結果

現今實施的國標《風景名勝區規范》編制時間較為早，局限于當年的現實狀況，《規范》對景區總體規劃內容規定較為全面，而對于詳細規劃的規定則語焉不詳[4]。這就造成了風景名勝區規劃中僅是對景區用地進行宏觀定位與分區，具體區域的用地缺少詳細的用途與容量控制指標，無法為規劃的落實提供相應的管理依據。近年來部分地區借鑒城鄉規劃中的“控制性詳細規劃”的方法來深化景區規劃，但單純套用城鄉規劃的方法與指標，缺少對特殊風景資源的保護、對復雜用地結構的優化以及游憩需求等多目標的綜合統籌，難以解決風景名勝區保護與建設中的問題，影響景區發展。特別是關于風景區土地主體功能與相關產業功能和社會功能的協調規劃方法、控制要素和因子體系的研究更是由于缺少方法論和技術手段的支持而顯得格外薄弱。

3 完善風景名勝區用地協調規劃策略分析

我國風景名勝區土地利用協調規劃是作為專項規劃進行編制的，在總體規劃層面，其針對風景區分區、結構以及布局等內容進行強化與解釋，是對景區用地屬性、功能以及用地管理機制的協調，在詳細規劃層面，其切實指導各類用地規模、地塊控制標準以及具體管理實施等內容。

3.1 制定多層級的用地分類導則

政策引導措施：將政策目標作為劃分用地的依據，形成政策性分類。即對于保護區(生態保護區、自然景觀保護區、史跡保護區)的界定，進一步明確。政策分類中，對功能控制相對寬松與靈活，更多強調保護的措施、策略以及設施完善等空間政策，其對景區用地的保護與建設活動起到引導作用，主要偏向于結構引導。而原有用地分區(功能屬性分區)則成為了政策分類的演繹，用來進一步落實用地政策。

層級優先原則：針對不同屬性的用地分類在同一規劃范圍中出現，考慮到劃分依據的差異，可以借助GIS分析等輔助手段，對不同屬性用地分區之間進行空間疊加，從三維空間上對用地類型的邊界進行界定。在這一過程中考慮到各類分區在用地上的交叉，因此應設定不同專項規劃在空間疊加中的優先原則，從而實現用地規劃的多重目標控制。

兼容性用地細分：將兼容性條件引入分類依據，對用地分類賦予兼容管理的作用。這一做法將有利于協調不同分類方式對于風景區用地控制要求。并且應考慮強化土地分類限定條件，將屬性限定劃分至小類或再進一步細分，以防多屬性定義之間的邏輯混亂與定義重復。

3.2 建構動態多目標的用地規劃體系

動態多目標用地規劃體系本質是一種規劃協調工作技術與方法，是基于風景區用地空間布局的銜接與協調，平衡利益分配，有效保護風景資源的手段。風景名勝區包含著不同類型的風景資源、人為活動以及管理目標，是一個內在因素相互關系的復雜系統。系統內任意因素的變動，則可能對系統產生連鎖性或全面性的影響。同時，風景資源的保護、利用以及管理，通常具有多重目標，這些目標之間本身就具有一定的矛盾性，并非單一目標規劃所能解決，其所需要解決的問題是如何在此系統優先的資源下，同時滿足價值相互沖突的多項目標。

多目標規劃于風景名勝區用地控制中具有兩方面內涵：1)在規劃編制過程中，面對風景名勝區的復雜環境背景，整合資源保護、景區發展、經濟效益以及游憩需求等規劃要求，實現多目標條件下的最適解(optimal solution)。2)在規劃決策過程中，針對利益多元、價值多元的決策參與者(decision makers)，建構多種規劃實施策略比選模型，提供給決策者多方案的優先等級與排序(見圖1)。

而動態規劃(Dynamic Programming)是解決多階段決策過程最優化的一種方法。其將復雜的多階段決策問題分解為一系列簡單的、離散的單階段決策問題,采用順序求解方法,通過解一系列小問題達到求解整個問題的目的。風景名勝區規劃通常人為地分為規劃編制與規劃實施的階段，而規劃編制又可以根據深度與時效等要求，劃分為總體規劃與詳細規劃等。實施階段也同樣存在土地管理與分期建設等多個階段。其本身即具有動態規劃的基本要素條件，即多階段決策問題。具體而言，是指從現在的風景資源狀況以及實施的可能性出發，以解決現實問題為核心，逐步向前推進。通過整理多利益群體的多目標要求，建構規劃模型，強調規劃的最終實施成果是根據先前投入以及先前決策所形成的。

3.3 健全風景名勝區管理體制

理順利益主體目標：風景名勝區土地權屬明確，但資源權屬不確定，各個專業部門、游客以及景區內居民均屬于利益主體。用地規劃應整理分析各利益主體的影響力以及對景區的關聯度，并建立利益分配原則，從而進一步明確不同階段的規劃目標。

統一景區管理事權：用地規劃的本質是資源的協調，規劃結果的整合實際上是事權的整合。因此可采用將管理部門和旅游發展有限總公司都統一在風景名勝區管理委員會下，管理部門只負責風景名勝區的行政管理工作，不涉及經營活動；風景名勝區的經營權由旅游發展有限公司專門行使。經營權與管理權分開既有利于管理機構提高管理水平，又有利于企業提高經營水平，加強市場運作，促進風景名勝資源的有效保護與利用。

4 結語

在我國“多規合一”要求的背景下，風景名勝區規劃有必要通過一系列理論與方法的創新，去尋求平衡多元利益訴求與多規劃目標的內在機制，促進風景區用地規劃在城市規劃范疇內的實施與落實。

[1] GB 50298—1999，風景名勝區規劃規范[S]．

[2] 金云峰.風景名勝區總體規劃編制——以西樵山為例基于土地利用協調規劃專項研究[J].廣東園林,2015(6):4-8.

[3] 束晨陽.對風景名勝區規劃中有關分區問題的討論[J].中國園林,2007,136(4):13-15.

[4] 唐 軍.基于游憩行為與空間管制的風景名勝區控制性詳細規劃探索[J].中國園林,2012(8):19-24.

On coordinative planning for land use of scenic attractions

Zhang Yi

(SchoolofArtsandDesign,YangzhouUniversity,Yangzhou225009,China)

According to the analysis of the basic connotation of the coordinative land use of the scenic attractions, the paper explores some problems in the planning of the attraction, and puts forward the improvement and development of the coordinative planning for the attractions from the formulation of classification guidance, establishment of dynamic planning system, and construction of sound management system, so as to have the effective use of scenic attractions and protect the landscape resources.

scenic attraction, land use, multi-aim planning, management system

1009-6825(2016)32-0022-02

2016-09-06

張 祎(1980- )，女，講師

TU984.181

A