縣域義務教育資源配置的歷史變遷與策略優化
——基于陜西省L縣的分析

閆榮國

(西安文理學院 區域教育發展研究中心，西安 710065)

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【教育教學研究】

縣域義務教育資源配置的歷史變遷與策略優化
——基于陜西省L縣的分析

閆榮國

(西安文理學院 區域教育發展研究中心，西安 710065)

本文使用陜西省L縣1978年至2015年的經濟、人口與義務教育等時間序列，基于經費投入體制調整的視角，分析了縣域義務教育資源配置的歷史變化過程和各個時期資源配置的特點，并在探討2000年以來義務教育生源減少原因的基礎上，提出了優化縣域義務教育資源配置的策略。

義務教育；資源配置；變遷；優化

一、引言

隨著城鎮化進程的持續推進、人口數量與空間分布的不斷調整，縣域義務教育資源配置格局發生了顯著變化。辦學條件和教育質量的“城區—鄉鎮—村莊”依次遞減的梯度分布，直接導致生源的不均衡分布狀態，“城擠、鄉弱、村空”成為概括這一典型化事實的流行說法。這種義務資源配置格局是如何變遷的？在這一變遷過程中，鄉村學校又是如何逐步消失的？其發展趨勢如何？對此進行研究，有助于正確判斷鄉村學校的歷史地位和未來走向，破解目前縣域教育資源供給與需求嚴重錯位的難題，形成正確的教育資源配置策略，促進城鄉與區域教育資源優化配置，提高教育投資效率，也有助于發現城鎮化過程中教育變遷的內在規律，為創新區域教育資源配置方式提供案例資料。

由于我國社會經濟發展狀況存在較大差異，加之鄉村居住條件區別較大，難以形成全國統一的縣域義務教育資源配置方式。在平原地區建設較大規模的學校，利用校車接送學生的“校車模式”，對于山區顯然不適合。而山區的“寄宿制學校”模式，由于家庭教育缺失，學生與家庭成員之間親情割裂，學校教師教育管理責任無限擴大化而衍生諸多問題。因此，國家在頂層設計中，對義務教育校點布局優化方式幾經調整，其中特別鼓勵各個地區實事求是、因地制宜、靈活處理。在這種宏觀教育政策供給制度環境下，各地義務教育校點調整方式、方向與節奏等均呈現出不同特色。本文采取典型調查方式，以陜西省L縣為案例，使用其30多年來義務教育資源供給方面的統計數據，分析義務教育資源配置的歷史變遷進程，并探討鄉村校點的未來走向。選擇L縣的原因主要有：(1)L縣為省會城市的市轄縣之一，主城區與L縣之間人口遷移的“虹吸效應”強，縣域人口與教育的城鎮化速度快且典型；(2)L縣以山區為主，鄉村人口由分散居住向集中居住加速轉變，為基礎教育資源優化配置提供了較好的基礎條件；(3)L縣義務教育校點多，類型豐富，而財政自給能力低，具有“窮縣辦大教育”的典型特征。

二、縣域義務教育資源配置的歷史變遷

(一)L縣的自然環境與社會經濟狀況

L縣地處秦嶺北麓，關中平原東南部，境內地形復雜，山、嶺占其土地面積的80.4%。1978年至2010年行政區劃設置有29個鄉鎮(2011年以后調整壓縮為22個)；[1]共有519個行政村，9個居民委員會，每個行政村平均占地3.87平方公里。2015年，有戶籍人口65.20萬人，比1990年的58.50萬人增長11.45%；常住人口52.53萬人，比1990年的57.58萬人減少了8.78%；戶籍人口與常住人口之差由1990年的0.92萬人擴大到12.67萬人，具有城鎮化進程中人口輸出的典型特征。2015年戶籍人口中有非農業人口18.87萬人，常住人口中有城鎮人口15.36萬人。考慮到人口外遷與不定期回流等因素綜合的影響，2015年，L縣鄉村人口在37.17萬人(常住人口口徑)至46.33萬人(戶籍人口口徑)之間，城鎮化率在28.94%(戶籍人口口徑)至29.24%(常住人口口徑)之間。

與中西部多數區縣類似，L縣經濟發展水平低，財政自給能力差。2014年，L縣人均GDP 2.10萬元，地方一般預算收入僅3.27億元，預算支出23.49億元，其中教育支出6.24億元，占一般預算支出的26.56%。可見，L縣地方財政收入難以支撐教育發展需求，絕大部分社會服務公共支出需要部、省、市財政轉移支付來解決，基礎教育發展的財政自給能力較低。

(二)1978年至2000年L縣的義務教育資源供給狀況

1978年以前，全國實行“中央財政統一負責，列入國家預算，由中央統一下撥”的義務教育財政投入體制。城鎮中小學校經費主要由國家財政負擔，而農村學校經費主要來源于鄉、村和學生家長繳納的學雜費。在這種體制下，盡管保障水平較低，農村學校、特別是小學和教學點的絕大多數師資為所謂的“民辦教師”，但教育資源配置基本下沉到了村莊。如表1所示，1978年，L縣有小學校點757個，平均每個村莊1.44個，也就是說每個村都有小學，甚至有些村還不止一個；有小學在校生9.18萬人，校均121人。1978年，有初中校點75個，每個鄉鎮至少有2所初中，有初中在校生2.61萬人，校均規模為348人。

表1 1978—2015年陜西省L縣人口與義務教育發展狀況

1980年至1993年，全國實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制，“城鎮教育投入以財政為主，農村教育鄉村為主”的分級辦學經費投入體制得以強化。但同時對長期堅持在鄉村教育一線的部分民辦教師逐步轉為公辦教師，提高了這些教師的收入水平，從而增強了鄉村教師的吸引力和穩定性，同時通過財政對民辦教師發放補助金，以減輕鄉、村的教育支出負擔，提高了其辦學積極性。如表2所示：(1)L縣中小學財政性教育經費由1986年的494萬元，快速增加為1993年的1614萬元，7年內增長了2.27倍，年均遞增18.43%。(2)該時期L縣每年發放民辦教師補助金100萬元左右(其中小學占80%上下)，幾乎沒有增加，這使得民辦教師補助金占預算內中小學經費支出的比重由1986年的20.81%持續下降為1993年6.28%，而小學由1987年的40.12%下降為9.74%。財政性教育經費中的民辦教師補助金支出，實質上是對農村的教育投入。這表明，L縣城鎮教育投入得到了快速增長的同時，對農村教育的財政性投入幾乎沒有增加，甚至還有減少。這一時期，L縣的義務教育校點經歷了“先增加，后減少”的“倒U型”調整態勢。小學校點由1980年的696個增加到1985年的747個，后又減少到1993年的671個，初中校點由1978年的75個增加為1985年的95個后，又減少為1995年的54個。可見，農村中小學布局并不是靜止的，而是始終在動態調整。

表2 1986—1993年陜西省L縣財政性教育經費與民辦教師補助金發放情況

1994—2000年，在分稅制改革的背景下，義務教育實行“縣級政府為主，鄉鎮級財政為輔”的投入體制。分稅制的實施，使縣級及以下政府財力不斷削弱，財政僅擔負了城鎮學生義務教育的投入責任，而對農村學生義務教育的投入責任則下移到了鄉及村(最典型的就是減少了過去財政對民辦教師的補助金支出，如L縣1994年該補助金為143萬元，1995年則減少為57.9萬元，減幅近60%)，農村辦學經費的多少與差異主要依賴于學校所在地政府的財政能力和居民家庭的富裕程度。中西部地區鄉、村兩級組織的財力十分薄弱，實質上由收入水平低下的農民自身負擔了農村義務教育的投入責任，投入經費難以保障教師工資支付和建設與維修校舍等支出。該時期，L縣小學校點由1994年的676個減少為2000年的643個，主要是偏遠村莊的教學點由283個減少為258個，而普通小學數量幾乎沒有變化，這使得小學校點的校均規模由1994年的117人提高到130人。初中校點則由1994年的56個減少為2000年的31個，減幅達44.64%，而校均規模則由346人提高到歷史峰值993人，提高了1.87倍。

這一時期，義務教育資源供給的特點是：(1)經費投入體制幾經調整，分權化特征日益明顯，且重心不斷下移：縣級財政僅負擔生源占比小、學校規模大、資金利用效率高的城鎮教育支出；而生源占比大、校點分散且規模小、資金使用效率低的農村教育投入責任則下沉鄉、村，資金投入實質上轉移到農民身上。(2)小學校點數量及分布基本穩定，而初中校點撤并力度較大。(3)城鎮化進程引起的人口外遷對義務教育生源和校點布局的影響逐步顯現，但影響程度低于出生率波動的影響。如圖1所示，1990年至2000年，L縣義務教育在校生呈持續增加的變化態勢。這顯然是義務教育適齡人口持續增加的效應，超過外遷人口(以戶籍人口減常住人口度量)顯著增長(由1990年的0.92萬人增加到2000年的5.86萬人)引起的義務教育生源減少的效應的結果。

圖1 1978—2015年L縣義務教育在校生變化趨勢

(三)2001—2015年L縣的義務教育資源供給狀況

2001—2005年，針對農村稅負改革造成的鄉及村財力的削弱，以及義務教育財政投入重心下移到鄉、村兩級組織所帶來的嚴重弊端，國家逐步確立起“以縣為主”的財政投入體制，使縣級政府成為義務教育特別是農村義務教育的投入主體，“鄉鎮政府不再擔當農村義務教育的經費投入主體”，[2]這使得2001年L縣的預算內義務教育支出比2000年增長了21.89%。但是由于縣級財力薄弱，難以支撐龐大的義務教育投入需求，大部分農村義務教育投入仍由鄉鎮承擔，L縣甚至出現了2004年義務教育支出比上年減少1.23%的局面。為減輕財政投入壓力，面對2001年以來生源持續減少的變化趨勢(如圖1所示)，L縣對小學校點進行了“撤并”，小學校點數由2000年的644個減少為2005年的485個，減幅達24.57%，其中教學點由2000年的258個減少到2005年的117個，減幅為54.65%，成為減少的主體，從此每個行政村都有學校的義務教育資源配置狀況成為歷史。

2006年開始建立中央和地方分項目、按比例分擔的新的“農村義務教育投入保障機制”，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。L縣的預算內教育支出(至少三分之二用于義務教育)得到快速增加(如表1所示)，“十一五”與“十二五”時期累計分別達到11.62億元與30.9億元，分別是“十五”時期的3.45倍與9.18倍，這使L縣義務教育學校的辦學條件有了極大改善，2015年小學校均固定資產達到113.9萬元、百生擁有教學用計算機9.56臺，分別是2005年的3.48倍與5.78倍，而危房校舍占校舍總面積的比重由2005年的4.4%下降為0.77%。面對人口出生率下降與人口外遷導致的生源持續減少，導致很多校點規模過小的狀況(如表3所示，2005年百人以下小學校點比重為47.44%)，L縣繼續對小學校點進行了逐年撤并(如表1所示)，普通小學與教學點由2005年的367所、117個分別減少為2015年的213所、67個，減幅分別達到41.96%與42.74%。

表3 2005年、2010年及2015年陜西省L縣小學校點與在校生數分布

這一時期，義務教育資源供給的特點是：(1)義務教育經費投入全部納入國家財政保障，辦學條件持續改善，城鄉差距不斷縮小。(2)在校生規模的大幅度減少對校點撤并的壓力不斷增大。如表3所示，伴隨著校點撤并進程的是：百人以下的小規模校點比重依然持續不斷提高，2005年該比重為47.44%，2010年則提高到65.57%，2015年則高達75.35%。這成為2001年以來義務教育“撤校并點”最主要的理由，因為校點規模太小與布局分散相生相依，導致教育資源使用效率低，教育質量難以提高，迫使學生流向城鎮。這又進一步加劇了教師的“虹吸效應”，進而導致農村學校教育質量進一步下降，從而形成了“循環往復”。

三、縣域義務教育生源變化的原因與資源配置策略優化

對縣域義務教育在校生減少原因的分析以及生源變化趨勢的判斷，直接決定著縣域教育資源配置的未來走向，因為其與正確的資源配置策略密切相關。

(一)義務教育在校生減少的原因

2000年至2015年前后，由于人口出生率的周期性波動，我國義務教育適齡人口總體上呈現從波峰到波谷逐年減少的變化態勢。對于具體區域，由于社會經濟發展狀況的不同，這一變量到達波谷的時間點會有所差異。而L縣及其小規模學校義務教育規模持續減少的原因主要有：

首先，義務教育適齡人口經歷了由減少到增加的“U型”變化態勢。據統計，L縣新出生人從1994的9 282人持續減少到2002年5 347人后，再逐年增加到2014年的9 137人，因人口政策的調整，這一增加態勢可能持續下去。小學適齡人口長期處于較低水平，是小學在校生規模不斷下降的主要原因。但隨著新出生人口恢復性增長，義務教育規模必將止跌回升。

其次，城鎮化引起的外遷人口增長快且幅度大。L縣作為省會城市的周邊縣，1990年以來，一致處于人口外遷之中。外遷人口從2000年的5.86萬人增加到2014年的13.15萬人(2015年回落至12.67萬人)，年均遞增5.95%；占常住人口比重由10.27%提高到25.15%。根據新出生人口粗略推算，2012年至2015年，L縣小學在校生應從3.9萬人增加到4.91萬人，但實際卻從3.5萬人減少為2.90萬人，也就是說外出就學的小學生從0.4萬人增加到了2.01萬人。這種快速、大幅度的人口外遷與出生率降低，分別引起的生源下降效應疊加在一起，共同形成了L縣小學在校生持續減少趨勢，結果使2015年僅有2000年的34.8%和1979年(歷史峰值)的31.21%，這是L縣小規模學校不斷增多的主要原因。

最后，邊遠村莊學校因辦學條件差、教學質量低，規模不斷萎縮。邊遠村莊學校生源的減少，不僅有人口出生率下降和因家長外出就業而隨遷就學的原因，更有對優質教育資源迫切需求而外出就學的因素。如表3所示，在生源總量大幅度減少的情況下，在校生超過800人的較大規模的縣城與鎮區學校不僅沒有減少，反而從2005年的2所增加到2015年的6所，這主要是本應在其他中等規模或小規模學校就學的生源紛紛遷入所致。“寧愿在縣城學校擠大班，也不要農村學校一對一”成為這一現象的生動寫照。原因是邊遠村莊小規模學校辦學條件差，師資老化嚴重，開不齊相關課程，教學質量普遍較低。2015年，L縣214個百人以下的小學校點中，有63.55%的校點各種教學儀器及器材均不達標，47個校點至今沒有教學用計算機，49.53%的校點沒有教學實驗設備，81.78%的校點是磚混或磚木甚至土木結構的校舍，33.95%的教師在50歲以上，17個校點由60歲以上的教師獨立支撐，近90%的校點無英、體、美等小學科專業教師。這種城鄉教育資源配置的嚴重失衡與對有保證的教育質量的追求，是村莊小規模學校生源不斷減少的另一重要因素。

(二)義務教育資源配置的策略優化

當前，盡管國家對義務教育加大了投入力度，但全國各地大量的小規模學校辦學條件并沒有得到絲毫改善，甚至還在繼續惡化。相關實證分析表明：辦學硬件和師資配置的低下可以解釋農村小規模學校三分之一的規模差異。[3]其原因主要是教育主管部門認為隨著人口出生率下降與城鎮化進程的推進，小規模鄉村學校生源將呈持續減少態勢，他們遲早要被撤并，沒有必要對其辦學條件進行提升改造，以免造成不必要的教育資源浪費。而本文分析認為：(1)人口出生率下降是周期性現象，遲早會止跌回升；(2)城鎮化即使再發展，城鎮化率也有一個合理的上限，城鎮化進程已完成的國家，城鎮化率在75%至85%之間，[4]而對L縣這樣因生態保護而限制開發的地區可能只能達到50%的水平。因此，政府應多措并舉，對目前的“偏大嫌小”的教育資源配置策略進行優化和干預，辦好一批鄉村小規模學校，力爭鄉村義務教育生源回流，以減輕城鎮學校“大班額”的壓力。

第一，加大投入力度，改善鄉村學校辦學硬件設施。鄉村學校經歷了長達數十年的撤并，特別是近15年來小學校點撤并力度更是前所未有，農村低齡兒童“上學遠”“上學難”成為普遍難題。現階段，保留下來的校點在當時就“難以撤并”，隨著生源的增加，更不能棄而不管，任其自生自滅。因此應著力完善省及以下各級政府間的經費分擔辦法和轉移支付制度，保證財政困難地區義務教育經費投入，改造提升鄉村小規模學校辦學硬件設施，為提高教育質量提供基礎條件，并“對其公用經費撥付采取特殊的傾斜政策”。[5]

第二，加大統籌力度，處理好山區居住方式改變與校點布局優化的關系。國家出臺各種精準扶貧措施，對居住過于分散、生產生活條件較差的山區居民進行易地搬遷安置，應該以此為契機，在搬遷安置點建設好鄉村學校；對不符合搬遷條件的村莊學校，應該加大支持力度以提高辦學質量，為生源回升與回流做好準備。

第三，加大激勵力度，加強鄉村教師隊伍建設。一是大幅度提高鄉村教師的工資和津貼水平，加快鄉村學校教師周轉房建設，并對鄉村教師在職稱評審、崗位培訓、評優評獎等方面給予特殊傾斜，提高這一群體的職業榮譽感；二是采取定向培養與招聘等方式，鼓勵并促進鄉村教師的本土化與年輕化。與異地青年教師的流失相比，學校本地教師的家庭生活可與從事職業能夠更好地結合，從而職業堅守意愿更強且更持久。

[1] 西安市統計局.西安統計年鑒(1985—2015各卷)[Z].北京：中國統計出版社.

[2] 程江濤. 從經費視野看城鄉義務教育均衡發展[J]. 教育與教學研究，2009，(12)：35-39.

[3] 閆榮國. 資源配置水平與農村教學點校際規模的關系——基于陜西省調查數據的實證分析[J]. 教育與經濟，2016，(3)：51-57.

[4] 任有權. 文化視角下英國的城鄉關系[J]. 南京大學學報：哲學社會科學版，2015，(6)：111-114.

[5] 閆榮國.農村小學規模、地理位置與公用經費支出的關系——基于陜西省×縣調查數據的實證分析[J].教育與經濟，2015，(1)：23-28.

[責任編輯 石曉博]

Historical Evolution and Strategy Optimization of County Compulsory Education Resource Allocation—Based on L County in Shaanxi Province

YAN Rong-guo

(ResearchCenterforRegionalEducationDevelopment,Xi’anUniversity,Xi’an710065,China)

A chronological analysis of the economy, population and compulsory education of L County from 1978 to 2015 from the perspective of funds investment and system adjustment indicates the historical evolution and characteristics of the county compulsory education resource allocation. Relevant countermeasures to optimize county compulsory education resource allocation are proposed on the basis of analyzing the reasons for decrease of compulsory education students since 2000.

compulsory education; resource allocation; change; optimization

2016-04-22

2015年西安社科基金項目：西安市中小學教師培訓需求研究(15WL01)；2015年陜西省教育廳專項科研計劃項目：基于統計數據的陜西教育事業態勢研究(15JK2194)；2016年西安文理學院教改重點項目：基于統計數據的陜西師范生需求與供給研究(JG2016A008)。

閆榮國(1970—)，男，甘肅正寧人，西安文理學院區域教育發展研究中心副教授，經濟學博士,主要從事教育統計理論與實證方法、教育經濟學研究。

F272.7；C32

A

1008-777X(2016)05-0084-06