收費公路為何會成“鐵定虧本”的買賣

高速公路的建設成本、養護成本以及向銀行貸款的利息增加等多種因素導致虧損連連。然而，是否存在資金的挪用與違約而導致還本付息支出比例提高，恐怕更值得追問。

收費公路這一被公眾認為“躺著就把錢掙了”的好生意，《統計公報》卻顯示非但并未賺得盆滿缽滿，而且多達29個省收不抵支，缺口最大的省份甚至達到479.8億元。公眾繳納的過橋過路費，連用于還貸尚且捉襟見肘。相比嫌貴的公眾，默默承受巨虧的收費公路，恐怕才最該“哭窮”才對。

頻頻虧損有何內情

如今，高速公路已經到了一個還債的高峰期。為什么盈利的增長追趕不上債務的增長呢？廣州市政協委員歐陽智鴻認為，首先是建設高速公路的建設成本，其次是對高速公路的經營、維修、養護成本的增加，同時，高速公路向銀行貸款的利息增加等多種因素導致。并且一些車主不交年費都會造成公路收費的虧損。

此外，不同的地區因其經濟水平不同，導致還款能力不同，相比東部地區，中西部地區的債務壓力要大得多。據交通運輸部相關負責人介紹，從債務余額看，東部、中部和西部地區約各占三分之一，但從通行費收入來看，東部地區的收入大約占全國的一半，中西部各占四分之一。

除了經濟原因之外，經濟學家傅蔚岡還給出了一個很有意思的解讀。首先《統計公報》提供了這樣一組數據，就是全國收費公路是由兩部分構成的，一部分是政府還貸公路，另一部分是經營性公路。其中政府還貸公路大約占到了六成多。所謂政府還貸公路，就是縣級以上人民政府交通運輸主管部門利用貸款或向企業、個人有償集資建設的公路，收費時使用財政票據；而經營性公路是指國內外經濟組織投資建設或依照公路法規定受讓政府還貸公路收費權的公路，收費時使用稅務票據。換句話說，前者是非盈利性的而后者是盈利性的。

2014年的時候，安徽省是收費公路盈余最多的省份，而陜西省則是虧損最多的省份。而落實到收費公路構成上，安徽省的政府還貸公路占到總里程的1.4%，而陜西省的政府還貸公路則占到總里程的88.69%。傅蔚岡的解釋是，政府還貸公路是由政府主導的，由于沒有盈利目標，會導致其生產和經營過程中的種種浪費而無法控制成本。相反，經營性公路修建的目的就是盈利，所以它會盡可能地控制成本。

即便如此，僅僅是賬本，還遠遠不足以透露出收費公路的行業秘密。

事實上，早有審計曝光公路收費的大量資金，其實并沒有用于還貸，而是被挪用于建樓堂館所，甚至投資股票。既然如此，還本付息支出是否被夸大，是否因資金的挪用與違約而導致還本付息支出比例提高，恐怕更值得追問。此外，無論是養護經費，還是運營管理支出，更是不乏水分。以人員工資支出為例，收費公司的高額福利，人浮于事、超編嚴重，都屢被曝光。例如，一家高速經營企業編制27人，實際卻多達156人。運營管理支出高企，當然一點也不意外。而養護工程中的利益輸送，也并非秘密。既然如此，收費公路的高額負債，究竟是如何形成的，當初簽下的收費公路的建設維護賬單里有多少水分，巨額收費公路支出，究竟是個什么“筐”，恐怕更值得追問。

為何要堅持收費公路政策

巨額負債加上經濟長期“L型”的大環境，公路項目的償債能力曾遭質疑。面對4萬多億的債務，交通運輸部公路局副局長孫永紅明確表示，風險整體可控，“國收費公路債務雖然比較大，但是階段性的，從長遠來看，風險可控。”

但是，既然收費公路收不來錢、還不上債，為何還要修呢？對此，孫永紅的觀點是：公路作為公益性事業，并不以營利為唯一目標，而是以服務國民經濟發展、滿足老百姓出行需要為目標；基礎設施越落后的地區發展越緩慢，而建設高速公路，則能促進欠發達地區的資源開發和經濟社會發展。

回溯歷史，改革開放后，我國經濟持續快速發展，群眾出行需求日益頻繁，國內外貿易規模不斷擴大，但公路基礎設施發展嚴重滯后，成為制約經濟社會快速發展的瓶頸。

為破解公路基礎設施嚴重落后對經濟社會發展的瓶頸制約，1984年國務院第54次常務會議作出“貸款修路，收費還貸”的重大決定，收費公路政策的實施，打破了公路建設單純依靠財政投資的機制束縛，形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化投融資格局。

據了解，在我國現有公路網中，超過98%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，都是依靠收費公路政策建成的。隨著公路基礎設施服務水平迅速提高，極大地促進了我國物流業的發展，世界銀行最新發布的《物流績效指數報告》顯示，我國物流績效水平在世界160個國家和地區中排名第27位。

交通運輸部此前發布的《收費公路管理條例》（修訂稿）提出，高速公路將按照“用路者付費”的原則，實行長期收費。

交通運輸部有關人士表示，從世界范圍看，近20年來，實施收費公路政策的國家越來越多，收費公路規模不斷擴大。因此，我國繼續堅持收費公路政策，是確保公路交通持續健康發展的重要保障。這可以說，既是客觀需要，也是現實之舉。

怎樣“取之于民、用之于民”

然而面對龐大的支出，增加收入也成為減少虧損的主要手段。

據有關專家介紹，目前公路交通基礎設施建設和養護資金的來源有兩個渠道，一種是全部由國家財政負擔，資金來源于稅收，另一種是由道路使用者負擔，也就是所謂的“過路費。

不少人存在疑惑，為何交了車購稅、燃油稅，還要交通行費？

交通部測算，公路建設需要的建設和維護資金極高，現有的車購稅大概只滿足公路建設資金需求的15%，燃油稅也只夠公路養護資金需求的30%，剩下的建設與維護資金缺口仍然不小，需要先通過吸引企業社會投資和通過銀行貸款來解決，然后再逐年向用路者收取車輛通行費，用來支付養護管理費用、償還企業投資和銀行貸款本息。

“公路收費的目的不是為了賺錢，而是為了保持我們國家公路建設養護的可持續，保障長期提供優質的通行服務，這一點在修訂說明中有必要進一步突出。”國家行政學院教授王偉表示。

從國外發達國家對比情況來看，針對汽車的稅收包括購置、保有、使用三個環節，很多國家除了車輛購置稅、燃油稅之外還有汽車輪胎稅、汽車重量稅等。

根據此前發布的《收費公路管理條例》，按照“用路者付費、差別化負擔”理念，國內將構建“收稅”與“收費”并行的兩個公路體系，兼顧公平與效率。其中，非收費普通公路的建設和養護由公共稅收和一般預算負擔，占公路網總里程的97%左右；以高速公路為主的收費公路建設和養護，通過收取的車輛通行費負擔。

同樣是虧損，2015年深圳市政府補償深圳梅觀高速16億元，補償龍大高速31億元，依據統計報表制度，調整收費的補償款不計入通行費收入，而是計入財政補貼。對于此種解決高速公路虧損的辦法，歐陽智鴻認為，一些影響城市交通主干道、可改善城市交通的路段實行免費通行、政府補償的方式是合理的。“政府把納稅人的錢投入到改善交通的項目中，為經濟發展做了貢獻，這是‘取之于民、用之于民’，是合理化的。”廣州市社科院高級研究員彭澎則指出，公路的建設取之于民，服務于民。深圳的財政預算相對寬裕，如果這筆費用價格合理，補貼公路這個舉措并無不妥。

彭澎也表示，高峰期和非高峰期實行差異化的收費，比簡單的提價效果更好。根據具體情況來進行價格調整是具有一定合理性的。

目前，有關部門正加快推進《收費公路管理條例》的修訂。該條例按照“用路者付費、差別化負擔”理念，將構建“收稅”與“收費”并行的兩個公路體系，兼顧公平與效率。

（《檢察日報》2016.9.21、《第一財經日報》2016.9.20等）