改革揚帆 砥礪前行
——從科技計劃改革看專業機構機制設計

編輯|王旭芳

改革揚帆 砥礪前行
——從科技計劃改革看專業機構機制設計

編輯|王旭芳

科技計劃項目管理專業機構建設是當前我國科技計劃管理改革的一項重要工作，是推動政府科技管理職能轉變的重大舉措。在推進政府職能轉變與項目管理模式調整的同時，必須加快專業機構能力建設與選拔機制設計。能力建設主要是指項目管理專業機構的專業化、規范化以及獨立性建設。選拔制度主要是指專業機構具備條件、資格招標選拔以及退出制度。

改革開放以來，我國設立了“863”、“973”等一大批科研計劃，過去三十多年，這些計劃在提升產業、區域創新能力，培養科研人才，促進經濟社會發展發揮了重要作用。近年來，隨著科技計劃項目管理復雜性和難度的增加，科技宏觀管理體制和政府部門的職能定位與科技創新及產業變革的趨勢出現不相適應的狀況，以往的科技計劃項目管理模式已無法滿足科技項目管理的最新需求。

主要發達國家專業機構情況

英國研究理事會總會下設7大研究理事會，年度經費預算30億英鎊。

日本專業機構均為政府部門所屬的獨立行政法人機構，獨立運行。

從歐美科技發達國家的經驗來看，由專業機構組織管理具體的科研項目已成主流趨勢，但這并不意味著政府部門就成了“甩手掌柜”，而是應該努力做好宏觀管理和監督檢查。例如，美國的“高技術發展計劃”和日本的“產業振興計劃”等，都經歷了政府部門的統籌協調并報國會審議批準，這樣就使得科技計劃的發展目標、資助重點、資助對象、管理部門的權利義務和運作程序等都具備權威的法理依據。歐盟根據項目的不同功能定位形成了合作類、創新類、人才類、能力類等四位一體的差異化項目分類管理模式。在做好過程管理的同時，政府主導建立了嚴格的項目績效評價制度。我國科技計劃改革起步之初，也通過資料搜集整理、典型機構分析、駐外參贊介紹、實地調研等方式，深入了解了美國、英國、德國、 日本、歐盟等主要發達國家（組織）科技計劃專業管理機構的運行現狀和管理機制。

借鑒先進經驗，為更好地實施創新驅動發展戰略，破除條塊分割、多頭管理，科技計劃“碎片化”和利益固化問題，2014 年，國務院發布的《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11 號）和《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發〔2014〕64 號）對科技計劃項目管理專業機構建設工作進行了部署，文件明確指出，要轉變政府科技管理職能，各部門不再直接管理具體項目，項目管理將由專業機構組織實施。此項改革目標旨在更加聚焦國家目標，更加符合科技創新規律，更加高效配置科技資源，更加強化科技與經濟的緊密結合，最大限度激發科研人員創新熱情，此革故鼎新之舉，可謂我國科技系統優化布局動了一次“大手術”。

全鏈條設計 一體化實施

2014年年底全面啟動的國家科技計劃管理改革，旨在解決原有計劃體系的重復、分散、封閉、低效等問題，以遵循科技發展的客觀規律、提高財政資金使用效益、發揮科技人員的積極性和創造性。改革以五項原則優化財政科技計劃體系：一是轉變政府科技管理職能。政府各部門不再直接管理具體項目。二是聚焦國家重大戰略任務。面向世界科技前沿、面向國家重大需求、面向國民經濟主戰場來優化科技計劃（專項、基金等）布局，確定主攻方向。三是促進科技與經濟深度融合。圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈，使科技創新更加主動地服務于經濟發展方式轉變和經濟結構調整。四是明晰政府與市場的關系。政府重點支持市場不能有效配置資源的公共科技活動，以普惠性政策和引導性為主的方式支持企業技術創新活動和成果轉化。五是堅持公開透明和社會監督。加強科技計劃（專項、基金等）全過程的信息公開和痕跡管理，接受社會監督。營造遵循科學規律、鼓勵探索、寬容失敗的氛圍。

國家科技管理平臺架構與科技計劃體系布局

國家科技計劃管理改革有兩大核心任務，一是建立公開統一的國家科技管理平臺，二是構建新的科技計劃（專項、基金等）體系框架和布局。

從國家科技管理平臺的架構看，旨在破解九龍治水、條塊分割、科技計劃“碎片化”的國家科技管理平臺有6個方面的重點工作：

一是建立科技計劃管理聯席會議制度，加強統籌規劃。由科技部門牽頭，財政、發改等相關部門參加，共同制定議事規則，負責審議科技發展戰略規劃、科技計劃（專項、基金等）的布局與設置、戰略咨詢與綜合評審委員會的設立、專業機構的遴選擇優等事項。

二是依托專業機構管理項目。組建一批專業化項目管理機構。專業機構負責受理項目申請，組織項目評審立項、過程管理和驗收。

三是設立戰略咨詢和綜合評審委員會。為聯席會議的決策提供咨詢、提供支撐。統一對科技發展戰略規劃和科技計劃（專項、基金等）提供決策咨詢，對項目評審提出指導意見，對特別重大的項目組織評審。

四是建立統一的評估和監管機制。從任何渠道下去的，中央財政科技經費由科技部、財政部統一監管。監督和評估結果作為財政后續支持的重要依據，提高科技投入的績效，多出成果和人才。

五是建立動態調整和終止機制。定期評估，非因科學研究正常原因實施效果不好的，或者已經完成歷史使命的，就要及時調整或終止。

六是完善國家科技管理信息系統。為科技計劃（專項、基金等）宏觀統籌和信息公開提供技術支撐，并主動向社會公開信息，接受公眾監督。

從構建新的科技計劃（專項、基金等）體系框架和布局看，對973計劃、863計劃、國家科技支撐計劃等進行優化整合。根據實施創新驅動發展戰略的新要求、政府科技管理職能的新定位和科技創新呈現出的新態勢新特征，《方案》提出新的科技計劃（專項、基金等）體系，主要包括五個方面。

一是國家自然科學基金。加強基礎研究和科學前沿探索，支持人才和團隊建設，增強我國源頭創新能力。

二是國家科技重大專項。聚焦國家重大戰略產品和重大產業化目標，在設定時限內進行集成式協同攻關，解決國際科技競爭中“卡脖子”問題。

三是國家重點研發計劃。解決國民經濟和社會發展各主要領域的重大、核心、關鍵科技的瓶頸問題。

四是技術創新引導專項（基金）。通過風險補償、后補助、創投引導等方式，按照市場規律引導支持企業技術創新活動，促進科技成果轉移轉化和資本化、產業化。

五是基地和人才專項。加強科研條件建設，促進科技資源開放共享，打造國家科技創新高地，支持創新人才和優秀團隊的科研工作。

上述這五個方面的科技計劃（專項、基金等）均納入公開統一的國家科技管理平臺。當前，新科技革命的一個重要特征是從“科學”到“技術”到“市場”的演進周期大為縮短。為此，將整合科技部管理的國家重點基礎研究發展計劃（973計劃）、國家高技術研究發展計劃（863計劃）、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項，發展改革委、工業和信息化部管理的產業技術研究與開發資金等，形成國家重點研發計劃。新設立的國家重點研發計劃，將瞄準國民經濟和社會發展各主要領域的重大、核心、關鍵科技問題，以重點專項的方式，從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范進行全鏈條設計，一體化組織實施，使其中的基礎前沿研發活動具有更明確的需求導向和產業化方向，加速基礎前沿最新成果對創新下游的滲透和引領。

專業機構能力建設與選拔機制設計

基于項目管理專業化的考慮，依托專業機構管理科技計劃項目是國際通行的做法，可提高項目管理的專業化、規范化水平。目前，各主要發達國家對項目管理專業機構的設置有多種模式，有的獨立于政府部門之外，有的隸屬于政府部門，還有的委托社會化的非營利機構管理。但不管哪種模式，都必須堅持專業機構的獨立性、專業性。

此次國家科技計劃改革的首要議題是轉變政府科技管理職能，政府部門不再直接管理具體項目。政府不直接管了，那誰來管？2016 年，科技部印發《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業機構管理暫行規定》，對專業機構管理做出了具體規定。依托專業機構管理科技計劃項目是改革完善科研組織方式和管理機制，簡政放權、優化服務的重要途徑，也是此輪科技計劃管理改革的重點與難點。專業機構將具體承擔科研項目的受理、評審、立項、過程管理和驗收工作，為科技計劃的組織實施提供管理支撐。

鑒于項目管理專業機構主要是由于項目組織單位（甲方）而非項目承擔單位（乙方）的需求才存在，可以將其定位于“靠近甲方的第三方”。在推進政府職能轉變與項目管理模式調整的同時，必須加快專業機構能力建設與選拔機制設計。

一是推進項目管理專業機構能力建設，主要是指項目管理專業機構的專業化、規范化以及獨立性建設。依托專業機構管理項目是科技計劃項目管理制度改革的發展趨勢，其能力和水平將決定項目管理的最終成效，間接決定項目管理政府職能轉變是否成功。為此，加快推進項目管理專業機構核心能力建設，應當從建設高素質的人才和團隊入手打造專業化能力，首先對具備科研管理專長的單位進行改造升級，形成一支專業化的項目管理專業機構；從制定科學、合理的科技計劃項目管理標準入手打造規范化能力，便于科技管理部門、社會公眾對項目管理專業機構的監督與評價；從正確處理與科技管理部門、專家的關系并接受社會監督入手樹立第三方獨立性，通過推進行業自治樹立專業評價的公信力。

二是建立項目管理專業機構選拔制度，主要是指專業機構具備條件、資格招標選拔以及退出制度。結合科技計劃項目管理現實需求，項目管理專業機構的選擇要兼顧現實可操作和未來長遠發展。首先，應當在對科技計劃項目管理所需專業機構資質、資歷條件進行分析評價的基礎上，由科技行政主管部門牽頭，會同相關部門制定統一的項目專業機構管理制度和標準；其次，在對當前部分地方試點經驗進行總結、提煉的基礎上，適時在科技計劃項目管理領域引入資格招標采購制度，鼓勵具備條件的社會化科技服務機構參與競爭；最后，加強對科技計劃項目管理專業機構的監督評價和動態調整，提高科技計劃項目管理專業機構的專業化能力和規范化水平，促使其公正、公平地行使職責。

科技計劃項目管理專業機構在我國作為一個新生事物，如何在項目管理中發揮積極作用，仍需要各方面的不斷努力探索。要以提高項目管理效能、促進科學研究發展為終極目標，既要破除藩籬、改革創新，又要符合國情、穩妥推進。隨著改革的不斷深入，應進一步落實科技計劃管理改革精神，從實際出發推進專業機構建設與運行工作。一是借鑒國外專業機構的運行模式，吸收國外專業機構在項目管理流程、條件能力支撐、信息系統建設運行、市場化和社會化以及監督評估等方面的成功經驗；二是盡快形成操作層面上的專業機構遴選與建設指導細化方案，并適時引入資格招標采購制度，鼓勵具備條件的社會化科技服務機構參與競爭；三是進一步加強各部門的溝通協作，建立民主、務實的協同工作機制，確保專業機構遴選、監督等環節工作的公平與公正；四是發揮好行業部門在本領域科技計劃頂層設計和管理監督中的應有作用，利用行業部門在管理本領域科研項目的經驗以及對本行業科技發展熟悉的優勢，加強與科研機構的溝通與銜接。