公安審計對警察腐敗治理的作用機理研究

李輝

【摘 要】 基于公安審計特點和實踐發展提出了公安審計對警察腐敗治理的常態性預警模型以及緊急響應模型。研究表明：基于公安審計建構的警察腐敗常態治理機制和緊急預警機制對有效預防和應對警察腐敗具有積極意義；全面預警、風險預警和制度預警是公安審計影響警察腐敗的常態性治理方式；公安審計信息化、公開化以及協同化是啟動警察腐敗治理緊急響應模式的可操作性途徑。

【關鍵詞】 公安審計； 警察腐敗； 常態性預警模型； 緊急響應模型

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）22-0111-04

一、研究問題的提出

黨的十八大報告明確指出，“反對腐敗、建設廉潔政治，……是人民關注的重大民生問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。有效的腐敗治理是我國國家治理的重要組成部分，成為當前我國面臨的重大挑戰和難題。腐敗存在于權力尋租的各個空間，個別公安機關也存在警察腐敗現象。雖然目前警察腐敗僅是個別現象，但其負面影響力卻不可小覷。如何推進公安機關的反腐倡廉建設成為公安機關亟需解決的現實問題。

隨著國民經濟的不斷發展，公安機關在經費支出、基礎工程建設以及領導經濟責任等方面存在腐敗滋生空間，需要進一步加強公安審計對公安機關的免疫能力，以消除和遏制警察腐敗的產生和蔓延。然而，一方面，就公安審計的實踐層面而言，為提升公安審計工作效率，2010年公安部召開全國公安審計工作會議，將2011年確定為公安機關的“審計整改年”，該項工作雖有效促進了公安審計工作的優化和完善但缺乏專門針對警察腐敗治理的專項工作；另一方面，就公安審計的理論研究層面而言，大量學者對公安審計的作用和存在問題進行了深入的分析，但鮮有研究深度剖析公安審計對警察腐敗治理的內在影響機理。

鑒于此，本研究基于公安審計特點和實踐發展提煉出警察腐敗治理的常態性預警模型以及緊急響應模型，以期為公安審計有效預防和遏制警察腐敗現象產生和發展提供決策建議。

二、理論研究綜述

反腐倡廉是中國審計機關的重要責任和工作目標（劉家義，2013），審計對于識別和打擊腐敗具有重要作用（Busse，2007）。目前，審計對于腐敗治理的影響研究主要集中在如下三個方面：

第一，通過審計功能強化問責機制，以此減少腐敗現象發生。比較有代表性的研究有：Klitgaard研究提出的著名反腐敗公式“腐敗=壟斷+自由裁量權-問責”，其中心思想就是通過強化問責來減少腐敗，而審計是有效問責的一種重要手段；Siame研究認為，審計能夠減少政府采購、對外承包和上市公司破產清算等領域腐敗的滋生，應強化這些領域的監管力度，以此減少腐敗發生；Laffan認為，審計利于建構和形成問責文化，是防止腐敗發生的重要方式[ 1 ]；Bemelmans-Videc認為，審計利于在規則、效能以及民主等價值層面推進問責透明度，以此進一步影響政府政策制定的合法性和有效性；有學者認為，審計可以立足熟悉財務賬目優勢，從專業和職業角度打擊政府腐敗行為；還有學者研究認為，問責審計對腐敗治理具有重要作用且可被視為預防和遏制腐敗的主要途徑[ 2 ]。

第二，強調政府審計對腐敗治理的作用。比較有代表性的研究有：李立春認為政府審計在腐敗治理方面具有天然優勢。謝瑞峰認為政府審計能夠通過監督資產申報、核查政府采購以及防止國有資產私有化等方式來預防和控制政府腐敗的發生，增強審計對腐敗治理的作用。還有研究以審計目標為根本出發點，認為腐敗治理的邏輯起點是維護國家治理的有效性，而政府審計實現腐敗治理的最終目標與國家治理具有內在一致性。Ferraz和Finan認為，利用政府審計報告揭示公共部門腐敗活動，會影響政治選舉結果[ 3 ]。劉家義認為，政府審計是依法用權力監督制約權力的制度安排，可以確保權力的正常使用，實現問責，從而遏制腐敗[ 4 ]。李明輝研究認為，政府審計對腐敗治理具有重要作用，與其他反腐敗機制相比，政府審計的專業性和常態性利于預防、發現、懲戒、預警和控制腐敗問題。崔云和朱榮則認為，政府審計是監督腐敗的重要工具，主要通過約束和監督權力達到腐敗治理的目的[ 5 ]。王會金以“協同學”理論為切入點，分析了政府審計與紀檢監察關于腐敗監督的法定權責，為腐敗協同治理提供了新的視角。

第三，重點基于經濟責任審計研究其對腐敗治理的作用。經濟責任審計是我國獨有的經濟監督制度，屬于現代審計制度的創新形式[ 6 ]。我國經濟責任審計主要是對黨政領導干部在任期或卸任時的經濟責任履行質量進行審查。有學者認為大多腐敗與經濟責任有著密切關聯，由此，經濟責任審計是有效遏制和預防腐敗的重要途徑[ 7 ]。李江濤等研究發現，基于經濟責任的審計利于防止領導干部犯罪。而彭華彰等則基于系統性視角，提出應該有針對性地從法律、權力、權利和道德四個層面提高腐敗治理的有效性，即以法治腐、以權治腐、以民治腐、以德治腐。此外，還有部分學者基于審計的獨立性分析其與腐敗治理的關系。如胡志勇認為，應該通過強化審計的獨立性來加大腐敗尋租成本和利用審計風險來遏制腐敗。

綜上，不同學者基于多個有益視角深入分析了審計與腐敗治理之間的作用關系，對于詳實厘清審計對腐敗的影響提供了頗多啟發。但是，就目前文獻來看，鮮有研究從公安審計視角分析其對警察腐敗治理的內在作用機理。作為僅次于我國部隊的武裝力量，全國公安機關共有百余萬人民警察。如此龐大的警察隊伍在財政財務收支以及警力資源調配等方面需要公安審計來保障其平穩有序運行，更需要公安審計來發現和處置警察腐敗的負面危害。由此，深入分析公安審計治理警察腐敗的內在作用機理對保障公安隊伍穩定以及人民安居樂業具有重要的現實意義。

三、公安審計對警察腐敗治理作用路徑分析

公安審計是公安機關內部治理的重要手段和工具，對預防和遏制警察腐敗具有重要作用。整體而言，本研究將基于“治理模型—治理方式—治理效果”的內在邏輯，系統分析公安審計通過建構常態化預警機制和緊急響應機制對警察腐敗治理產生影響。一方面，常態化預警機制主要是基于事前、事中和事后完整鏈條實現公安審計動態治理警察腐敗的免疫功能；另一方面，緊急響應機制主要是借助警務信息化工具實現公安審計聯動多部門及時有效治理警察腐敗的快速響應功能。具體而言，上述兩種機制的作用路徑如下：

（一）常態化預警機制視角下公安審計對警察腐敗治理的作用路徑

隨著國家反腐力度的不斷加強，公安審計在財政財務收支、執法活動財務、投資項目以及領導干部經濟責任等常態性審計中發現的警察腐敗線索越來越多。公安機關的常態性審計工作成為警察腐敗治理的一個重要切入點。由此，本研究基于公安審計鏈建構了治理警察腐敗的常態性預警模型。具體而言，公安審計影響警察腐敗治理的常態性預警模型的內在運行機理在于：

第一，全面預警：基于全審計鏈掃描警察腐敗風險。

在嚴格公安審計規范的基礎上，基于全審計鏈條對公安工作事前、事中、事后審計進行全面掃描，降低公安審計風險發生概率。全面預警機制的建構不僅是完善公安審計工作的內在要求，而且是有效深化公安改革的主要手段。公安審計全面預警機制的建立對于倒逼公安機關財務法規改革、公安高級警官規范執法以及減少警察腐敗“死角”具有重要實踐意義。

具體而言，只有對公安工作全過程進行追蹤審計才能做到有效預防和遏制警察腐敗風險，減少在涉案財務、經濟責任以及公安財政收支等多方面發生警察腐敗的可能性。全面預警的主要工作在于重視和強化公安審計中的事前和事中審計。目前而言，在公安審計實踐領域，事前和事中審計相對薄弱，給少量警察腐敗分子進行權力尋租提供了一定的便利。為此，需要利用全面審計鏈條聯動優勢，全方位打擊警察腐敗，減少或清除腐敗分子的腐敗空間。公安機關形成事前、事中和事后審計全面聯動的常態工作機制，不僅對持有非分之想的警察腐敗分子具有震懾作用，而且會起到預防警察腐敗的作用。此外，事前和事中公安審計利于全面檢視警察腐敗產生影響的可能范圍，在警察腐敗尚未造成較大危害時對其加以治理。

完善公安審計常態化和系統化建設利于強化全審計鏈對警察腐敗治理的預警效果。目前，公安審計尚未形成全審計鏈上的常態化監督機制，仍然難以形成對警察腐敗的有效治理。但是，常態化公安審計全鏈條聯動機制對于公安機關內部反腐倡廉具有關鍵性作用，是加速形成警察“不敢腐、不想腐和不能腐”的良好政治生態的關鍵環節。

第二，風險預警：基于審計法規設定公安審計安全閾值。

公安審計法規不僅是常態化審計的依據，更是衡量警察腐敗風險的界定工具。公安機關在日常工作中會按照法律法規賦予其的權力進行行政執法，其權力行使的主要邊界范圍可以作為衡量警察是否違規違法（即警察腐敗）的重要參照點。在實踐中，公安審計可以按照警察權力履行邊界設置警察腐敗預警的安全閾值。以合規性公安審計為例，其著眼于審查公安財政、財務收支及公安領導干部任期內的活動是否符合相關法律法規，基于法律法規建構的安全閾值來識別是否存在警察腐敗現象。一旦在公安審計中發現警察存在過度執法、違規執法而觸碰警察腐敗安全閾值時，就可以視為存在警察腐敗的可能，應進一步追蹤處理預警情況。

此外，公安審計和警察腐敗均具有動態性，公安審計軌跡與警察腐敗軌跡有較大程度的重合可能性，所以，公安審計資料可以作為判定和識別警察腐敗風險的重要依據。換言之，公安審計歷史資料可以作為警察腐敗預警安全閾值及權重設定的主要參照點。若公安審計過程中發現警察個體或組織行為超過安全閾值，則可以視為存在警察腐敗風險。存在風險僅是警察腐敗的預警標志，不一定代表警察腐敗真實存在。更進一步，還可以參照公安審計以往的經驗，對警察腐敗風險程度作出一個定量判斷。警察腐敗風險程度較高的要高度重視和深度追究；警察腐敗風險程度較低的則需要防微杜漸，嚴防警察腐敗由“可能”向“發生”滲透。

第三，制度預警：基于審計問題完善預防警察腐敗的體制機制。

在我國經濟由高速發展進入中高速穩定增長的新常態背景下，處于經濟轉型期的各種社會價值觀不斷交互碰撞，由此會影響公安機關制度變革速度。公安機關相關法律法規體系存在新舊交替過程，這個過程中會有一定的制度漏洞，而制度漏洞是警察腐敗滋生的溫床。由此，公安審計預警機制常態化的重要目的之一就是：基于公安審計發現的警察腐敗線索、腐敗問題來進一步深化預防警察腐敗的體制機制建設，以制度創新和制度改革實現控制和降低警察腐敗發生概率。究其本質，警察腐敗產生的深層次根源在于公安體制機制建設不健全，存在被警察腐敗分子利用的制度漏洞。公安審計常態化過程中，審計發現問題的反復出現、疊加和累積在一定程度上能夠反映公安制度建設存在待完善之處。公安審計發現的常態問題恰恰可能是公安反腐倡廉工作改革創新和制度變革的重要切入點和突破口。

此外，從更加細化的角度來看，公安審計還有利于深入推進公安機關內部制度建設創新。公安審計的常態化、持續化、全鏈條化推進，不僅能夠幫助公安機關內部發現警察腐敗隱患，清除警察腐敗毒瘤，而且還能幫助公安機關厘清其內部管理方面的制度缺失和不足。依托公安審計常態化機制，可以逐步完善和優化公安機關內部管理方式，創新內部管理制度。

（二）緊急響應機制視角下公安審計對警察腐敗治理的作用路徑

公安審計對警察腐敗的治理機制不僅體現在日常的預警，還表現為對警察腐敗出現時的快速響應以及緊急處置機制方面。警察腐敗不同于其他領域的腐敗，其對人民群眾的信任以及警民關系的負面影響較大，波及范圍較廣，會嚴重危及警察社會公信力的建設。由此，警察腐敗現象發生后，需要快速、及時啟動緊急響應機制，遏制腐敗相關負向信息的傳播和蔓延。本研究基于公安審計信息化、公開化以及協同化建構了警察腐敗治理的緊急響應機制。公安審計影響治理的緊急響應模型的內在運行機理在于：

第一，審計信息化：依托大數據平臺，快速應對警察腐敗。

信息化已經成為當今世界發展的一個重要趨勢，也成為快速處理和應對大量公安審計信息的重要工具。目前，警務信息化建設已經被公安機關提上日程，并取得了一定成效。如江蘇省公安廳在信息化背景下建設的全省層面的信息平臺，不僅能夠達到信息共享的目的，而且有力地推進了公安工作的績效提升。更進一步，隨著社會信息和警務信息的不斷增容及更新加快，單就公安審計層面的數據也較以往成倍增加。不斷快速增加的公安審計信息成為阻礙審計人員快速應對和響應警察腐敗亟待解決的問題。為有效應對信息化問題，需要在公安審計信息化建設的基礎上，依托大數據平臺快速、準確、有效地處理和分析公安審計相關信息，從中快速篩選和切斷警察腐敗發生后的“余震”。

在大數據平臺中，基于信息化路徑收集的公安審計資料、數據可以被深度挖掘和系統整合，這樣就可以利用大數據優勢快速計算和查找警察腐敗事件在內部公安機關以及在外部人民群眾中可能產生惡劣影響的關鍵路徑和波及范圍。公安審計信息化與大數據平臺有機呼應和融合能夠快速針對警察腐敗現象進行基于數據的研判和治理，利于提升公安審計工作效率。此外，大數據平臺中相關的公安審計信息也可以成為快速應對和預判“疑似”警察腐敗的信息模塊，并啟動緊急響應機制將警察腐敗消滅于萌芽狀態。

第二，審計公開化：基于信息共享機制，減少警察集體腐敗。

公安審計信息化建設對警察集體腐敗治理的效果還取決于公安信息共享機制。公安審計信息化要想依托大數據平臺發揮作用，需要打通不同公安審計信息間的人為“壁壘”，讓公安審計信息在整個平臺上暢通無阻。從以往個別警察集體腐敗案件中可以發現，警察腐敗中出現極少量“窩案”、“塌方式腐敗”的根本原因就在于：公安審計會受到人為干擾、“官官相護”，切斷公安審計信息的連貫性，難以深度發掘警察集體腐敗的全貌信息，嚴重影響公安審計質量。公安審計信息共享制度的建立能夠有效減少人為干預，讓審計數據和審計底稿不用通過公安機關內部層層上報，“直達”數據平臺，提升審計信息利用的透明度。公安審計信息共享制度的建設在一定程度上能夠確保信息被公平、公正和公開利用，對于及時和即時應對警察集體腐敗具有積極效應。

公安審計信息共享機制的建設能夠有效治理警察集體腐敗的作用還在于，它是有效打開公安審計與問責脫節的關鍵。公安實踐中，警察集體腐敗不能被快速響應的原因往往是公安審計與問責之間存在脫節和錯位現象。由于公安審計信息不通暢和相對封閉，公安審計結果不能及時通報至相關問責部門，甚至因警察集體腐敗可能人為導致公安審計與腐敗問責之間呈現相對獨立的狀態，難以及時遏制警察集體腐敗產生的可能性。此外，基于公安審計信息共享機制完善審計結果公告制度也是消除警察集體腐敗現象對外部人民群眾負面影響的重要舉措。外部人民群眾對公安審計信息和審計結果具有一定的知情權。公安審計信息公開以及警察腐敗問責公告是警察集體腐敗治理緊急響應的主要表征，也是警民信任關系重建的重要渠道。公安審計信息共享機制是減少警民之間信息不對稱、減少警察腐敗道德風險及其逆向選擇行為的關鍵路徑。

第三，審計協同化，多方合力協作，提升警察腐敗治理效率。

從制度建設層面來講，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，為實現腐敗治理目標，審計監督應配合人大監督、行政監督、司法監督、社會監督等其他監督主體形成協作機制，加強協作制度建設。由此，警察腐敗治理的緊急響應機制建設還在于強化公安審計與其他監督部門的密切協同，將公安審計貫穿于各部門組成的“大監督”體制之中，增強公安審計對警察腐敗治理的參與度。換言之，公安審計過程中一旦發現警察腐敗線索或是警察腐敗現象，須立即移送和交由司法和紀檢部門快速處置，這樣才能夠提升警察腐敗治理的工作效率。同時，多部門形成制度聯動效應后，也能夠震懾和減少警察腐敗。

從可操作性層面來講，要加強公安審計問責協同機制的建設。就問責形式而言，目前存在同體問責和異體問責兩個方面。來自于黨內系統對其黨員干部的問責和行政系統對其行政人員的問責屬于同體問責范疇，而基于黨政系統之外的問責屬于異體問責。公安機關的審計以同體問責為主要形式，但因領導偏好不同且其掌控問責導向，可能致使公安機關的同體問責出現較大的隨意性和不公正性，進而影響公安審計對警察腐敗的治理效果。由此，需要在引入異體問責的同時，配合同體問責共同完成對警察腐敗的治理。異體問責的基本思路在于通過委托代理關系減少同體問責中的“合謀”和尋租行為。加強兩種問責形式的協同合作，能夠在一定程度上修正同體問責中的隨意性和增強公安審計公正性。例如，可以適時考慮在公安審計中引入兼具同體問責和異體問責性質的聯席會議制度，有機整合紀檢、監察、司法等多個部門的協同合作力量。通過聯席會議制度建設，提升公安審計對警察腐敗治理的效率。

四、結論

本研究系統分析了公安審計對警察腐敗治理產生影響的常態性預警機制和緊急響應機制。得到如下研究結論：

第一，基于公安審計建構常態性預警模型對預防警察腐敗具有積極作用。本研究表明，基于常態化的全審計鏈強化公安審計，能夠有效彌補現有公安審計在事前和事中的薄弱環節，有效預防警察腐敗滋生。另外，常態性預警模型的最終目標在于利用公安審計形成監督制度，通過建立對警察腐敗治理的不同預警方式實現警察“不敢腐”、“不想腐”以及“不能腐”的目的。

第二，全面預警、風險預警和制度預警是公安審計影響警察腐敗的常態性治理方式。與以往研究不同的是，本研究主要基于三個層面實現警察腐敗預警治理的常態化和動態化。更進一步，可以通過嚴格公安審計標準和基于全審計鏈核查警察腐敗風險達到全程預警的目標，可以通過合規審計設定警察腐敗安全閾值來預測和追蹤警察腐敗風險，可以通過發現公安審計問題深度探索預防警察腐敗的制度創新，最終從根本上預防警察腐敗的產生和蔓延。

第三，基于公安審計建構警察腐敗治理的緊急響應機制對于快速處置警察腐敗具有重要作用。本研究表明，要想全面達到治理警察腐敗的目標，不僅需要建立公安審計的常態化預警機制，還需要建立警察腐敗治理的緊急響應模型，以快速及時地應對和處理警察腐敗，減少警察腐敗現象對警察社會公信力的破壞。緊急響應模型對于及時遏制和揭露公安審計中發現的突發性或非常態性警察腐敗現象具有不可或缺的現實意義。

第四，公安審計信息化、公開化以及協同化是啟動警察腐敗治理緊急響應模式的可操作性途徑。本研究表明，在常態性預警模型的基礎上，利用公安審計信息化、公開化以及協同化建設路徑能夠達到應對非常態警察腐敗治理的目的。具體而言，公安審計信息主要依托大數據平臺快速、及時篩選和切斷警察腐敗的負向影響；公安審計公開化主要基于信息共享機制打通人為信息“壁壘”和建立審計問責公告制及時遏制警察集體腐敗產生；公安審計協同化主要通過制度聯動和雙向問責協同來共同提升公安審計對警察腐敗治理的效率。

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