加拿大地震災害預防審計實踐及經驗借鑒

殷文玲+魏作朋+曲喆

【摘 要】 地震災害預防管理已被世界各國政府高度重視，也已成為我國防震減災工作的三大體系之一。地震災害預防審計作為我國地震災害預防體系的有機組成部分，為防震減災工作保駕護航。然而，我國開展的與地震災害管理相關的審計活動大都集中在災后救援和恢復重建階段的活動上，對地震災害發生前的預防管理活動審計則較少涉及。文章通過對加拿大不列顛哥倫比亞審計公署的多次地震災害預防審計活動進行介紹，總結出值得我國借鑒的寶貴經驗，為建立我國的地震災害預防審計實務框架提供指導：確立地震災害預防審計的理念、建立相應的績效審計準則、合理設定地震災害預防審計的目標、有效確定地震災害預防審計的程序和內容。

【關鍵詞】 破壞性地震； 地震災害預防管理； 地震災害預防審計； 經驗借鑒

【中圖分類號】 F239.6 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）22-0103-05

最近幾年來，破壞性地震發生在世界的多個地區，對人類造成的毀滅性影響和經濟損失需要數年甚至數十年的時間才能恢復。建立有效的破壞性地震預防管理體系，采取有效的地震災害風險降低措施來減少地震災害給人類帶來的損失已在世界范圍內達成共識。地震災害預防審計作為地震災害預防管理體系的有機組成部分，很好地發揮著對地震災害預防管理體系的監督作用。加拿大不列顛哥倫比亞省審計公署自1997年以來成功地開展了六次大規模的地震災害預防管理審計活動，對該省的地震災害預防管理活動進行了有力監督，并提出了若干建設性的改進建議，促使該省的地震預防管理體系日趨完善，最大限度地減輕地震災害對當地居民的傷害和經濟損失。

一、加拿大破壞性地震災害預防審計實踐活動

加拿大不列顛哥倫比亞省處在環太平洋地震帶上，每年都有上千次的地震發生在不列顛哥倫比亞省或者附近。省內大部分居民生活在地震高發地帶，當地政府開展了一些必要的地震預防管理活動來應對有可能發生的破壞性地震。為了更好地督促該地區完善地震預防管理體系，最大限度地保障該省居民的生命和經濟安全，不列顛哥倫比亞審計公署自1997年至2014年，17年間先后開展了六次大規模的地震災害預防審計活動，分別是1997年的地震災害預防審計，1999年、2002年和2004年的地震災害預防跟蹤審計，2008年的學校地震安全性審計，2014年的破壞性地震災害預防審計。加拿大不列顛哥倫比亞省開展的這些地震災害預防審計實踐成為世界上地震災害預防審計活動的典范，其經驗為我國乃至全世界開展類似的審計活動提供了借鑒。

（一）1997年地震災害預防審計實踐

不列顛哥倫比亞省的應急管理系統在1996—1997年的暴風雨中受到嚴重挑戰，之后該省的審計公署按照審計總長的要求針對該省破壞性地震災害的預防管理體系運行是否良好進行了審計。1997年11月加拿大不列顛哥倫比亞審計總長發布了《加拿大不列顛哥倫比亞1997/1998地震災害預防績效審計報告》。此次審計的審計目標有兩個：一是評估不列顛哥倫比亞省的地震災害預防管理系統是否達到了應對破壞性地震所需要的充分程度；二是確定若使重大地震預防系統達到充分的程度，還需要采取哪些行動。本次審計活動涉及地震災害預防管理活動的各個環節，不僅評價政府等部門在減輕（預防）、應急準備階段的活動，還包括評價政府及相關部門在響應和恢復階段的規劃。審計評價的對象不僅是省級政府應急計劃署，而且包括省級政府、各級地方政府及所有相關機構。

本次審計活動是依據加拿大特許會計師協會頒布的績效審計準則進行的，審計方式主要有三種：一是對省級應急計劃署的官員以及來自聯邦和省級部門、皇家公司的負責應急計劃的代表們進行訪談；二是檢查與地震預防管理工作相關的協議、計劃和未來的發展規劃，如防震減災規劃、地震應急預案等；三是向地震災害高危地區的地方政府、警察局、消防局和醫院等單位的人員調查地方政府應對破壞性地震的反應能力等。

審計內容主要集中在各級政府對該地區破壞性地震的脆弱性和風險性的認識、減輕破壞性地震潛在影響的措施、破壞性地震的應急準備措施、破壞性地震災害發生后的恢復重建規劃等預防性恢復措施等方面。審計過程中重點關注省政府和地方政府在上述四方面所采取措施的有效性，以及省級政府和聯邦政府在緊急措施方面的聯動機制；關注政府是否承擔了該承擔的責任，如為減輕破壞性地震的潛在影響是否建立了建筑物建筑規范，在提高公眾防震意識方面是否作出努力等；關注如果破壞性地震發生，應急管理系統是否正常發揮作用，政府能否迅速、有效地對危機進行反應；關注政府是否能采取預防性恢復措施來保障地震災害發生后迅速有力地開展恢復重建活動[ 1 ]。

在本次審計中，審計人員針對發現的問題提出9項戰略性建議和51項操作性建議，公共賬目委員會于1998年10月審查了審計長的報告，在整合審計長報告中建議的基礎上新增23條建議。

（二）地震災害預防跟蹤審計

不列顛哥倫比亞審計公署在1997年提交了《加拿大不列顛哥倫比亞1997/1998地震災害預防績效審計報告》后，于1999年對此份審計報告中提出的9條戰略性建議的落實情況實施了后續跟蹤審計，2002年3月、2004年6月又對公共賬目委員會地震災害預防審計報告中建議的落實情況開展了兩次后續跟蹤審計。

此次審計范圍同1997年的地震預防績效審計，涉及地震預防管理活動的各個環節，審計對象包括不列顛哥倫比亞省政府、地方政府、應急計劃署以及該省的教育部、能源礦業部、財政部等所有與地震災害預防相關的部門。

2002年對公共賬目委員會報告的首次跟蹤審計顯示該省預防管理體系的建設盡管在某些方面取得了很大的進步，但對1998年公共賬目委員會提出建議的落實情況仍有很多不盡人意的地方[ 2 ]。

通過2004年6月開展的第二次地震災害預防跟蹤審計活動，審計人員發現自1997年審計公署發布地震災害預防審計報告后，政府根據審計報告的建議轉變了應急計劃和管理方式，政府的地震災害預防管理向全面災害管理方式轉變，為此，審計公署建議政府應參考當前風險管理方法編制一年一度的全面風險應急準備績效報告。審計公署定期對政府的全面風險應急準備績效報告進行審計，同時不再對1997/1998地震災害預防審計報告的建議實施跟蹤審計[ 3 ]。

（三）2008年學校地震安全規劃審計

為保證不列顛哥倫比亞地區地震多發地帶的孩子們能在安全的建筑物內學習，該省的教育部提交了針對學校的防震減災計劃。2008年3月到9月，不列顛哥倫比亞審計公署對教育部提交的針對學校的防震減災計劃的執行情況展開了審計，審計目標是審查教育部為履行學校防震減災計劃而采取的措施是否適當。2008年11月不列顛哥倫比亞審計公署發布了《不列顛哥倫比亞學校地震安全規劃審計報告》。此次審計的對象僅限于該省既有的公立學校，不包括私立學校以及所有的新建學校。

審計內容涉及四方面：一是為結構性減災和非結構性減災計劃提供支持、方向和引導的政策框架是否完備；二是用于在防震減災計劃中作出合理選擇以及控制已選擇行動實現的程序是否合理；三是是否制定了用于監控、評估、調整防震減災項目的政策；四是是否創建與公眾及利益相關者公開透明對話機制，以及機制的有效性。通過審計，審計人員發現教育部及其合作單位在制定建筑技術標準方面做得很好，如為加固不列顛哥倫比亞省內學校的建筑物，制定了《建筑工程指南》和《建筑工業使用指南》等。但同時也發現存在一些問題，如原材料成本和勞動力價格的上升使得教育部的財力不能滿足計劃的需要，而教育部并沒有為此制定一個有效的財力支撐長遠計劃；教育部對結構性修復項目的監控、評估、調整有相應的政策，但對非結構性修復項目則未制定相應的監控、評估等政策；在創建政府與公眾的對話機制方面也做得不夠，沒能搭建一個有效的對話平臺等[ 4 ]。

（四）2014年破壞性地震預防審計

不列顛哥倫比亞審計公署在對該省的地震災害預防情況進行了上述五次大規模的審計之后，于2013—2014年間又一次開展了破壞性地震災害預防審計活動。本次審計范圍較1997年的地震災害預防審計有所縮小，僅限于審計該省應急管理部（原來的應急計劃署）針對破壞性地震采取的應急準備措施，不包括減輕與預防措施、預防性恢復措施等，審計對象也只限定于該省應急管理部，而不涉及省級其他部門。

2014年3月，加拿大不列顛哥倫比亞審計長公布了《加拿大不列顛哥倫比亞破壞性地震預防審計報告》，報告中提出此次審計的目標有兩個：一是不列顛哥倫比亞應急管理部能否表明已經為應付破壞性地震帶來的影響做了充分的應急準備；二是不列顛哥倫比亞應急管理部是否公開披露了破壞性地震的應急準備情況。從審計目標來看，本次審計仍然屬于績效審計，不僅評價了相應部門開展活動的充分性、有效性，還評價了披露狀況。審計活動是依據加拿大《審計師一般行為》準則和加拿大特許會計師協會頒布的績效審計準則開展的。審計的方式主要有兩種，一是采用訪談的方式（主要集中在2013年3月到11月間），二是對2008年到2013年的主要相關文件進行審查。

此次審計內容主要集中在應急管理部對破壞性地震預防工作的重視程度、在破壞性地震應急準備方面的工作方法、應急準備計劃的完備程度這三大方面。通過審計，審計人員發現應急管理部沒有把破壞性地震的應急準備工作擺在優先位置；應急管理部沒有執行成果管理制框架；應急管理部做出的破壞性地震應急響應計劃存在諸多缺陷[ 5 ]。

為此，審計人員建議應急管理部利用PDCA循環開展應對破壞性地震的應急準備工作，并為實現該省的應急準備長期目標建立一個戰略計劃，這個計劃應該清楚地表明應急管理部為實現目標將如何評估它的行為效果。

二、加拿大地震災害預防審計經驗總結

（一）地震災害預防審計類型

總結不列顛哥倫比亞省17年來開展的六次地震災害預防審計情況，可以看出地震災害預防審計屬于典型的績效審計。根據《加拿大審計署績效審計手冊》的規定，“績效審計是對政府活動有系統的、有目標的、有組織的和客觀的檢查”。哥倫比亞省開展的地震災害預防審計的審計目標都是針對該省各級政府、應急管理部或者其他相關部門開展的破壞性地震災害預防管理活動的經濟性、效率性、效果性的檢查與評價，符合績效審計的審計目標。

審計方式大多采用績效審計常用的方式，如對應急管理部官員等負責應急計劃的人員進行訪談，檢查與破壞性地震預防管理工作相關的計劃等文件，向相關人員調查地方政府應對破壞性地震的反應能力等。

審計對象主要面向與地震災害預防工作相關的部門，可以針對全部相關部門，也可以僅面向其中一個或多個部門。在加拿大不列顛哥倫比亞開展的六次審計活動中，1997年開展的地震災害預防審計活動以及隨后的三次跟蹤審計活動都是面向各級政府應急計劃署等所有與地震災害預防相關的部門；而在2008年的學校地震安全審計活動中，主要面向該省的教育部門；在2014年的破壞性地震災害應急準備審計中主要面向該省的應急管理部。

在這六次審計中，審計范圍沒有完全統一，在前四次的審計中審計范圍包括了地震災害的風險分析、地震災害減輕或防范措施、地震災害應急準備情況、地震災害預防性恢復等方面，而在后兩次的審計中則把重點放在了應急準備情況。

（二）地震災害預防審計內容

德國風險管理專家認為，災害風險的管理活動分為災害風險評估（分析）活動和災害風險降低活動兩方面，而災害風險降低活動主要包括災害預防與減緩、防災應急準備、災害的預防性恢復三方面[ 6 ]。

全面的災害風險管理活動框架如圖1所示。

綜上所述，地震災害風險管理活動可以分為地震災害風險分析、地震災害減輕與防范、地震災害應急準備、地震災害預防性恢復四個方面。開展以降低地震災害風險為目的的地震災害預防審計也應該從上述四方面入手?？v觀加拿大不列顛哥倫比亞省開展的六次地震災害預防審計活動，審計內容基本是上述四個方面。

1.破壞性地震災害風險分析

審計人員主要關注各級政府部門是否重視對該地區破壞性地震災害風險的分析，是否對破壞性地震發生的可能性進行評估，并繪制地震風險圖、危險地區示意圖，是否進行地震災害風險脆弱性評估等；關注是否存在及時更新的災害管理信息系統，管理信息系統是否在本地層面擁有足夠的風險信息來決定誰處于風險中、誰比較脆弱；關注該地區是否有最新的風險地圖或者風險分析，關注社區、基礎設施、生命線工程等被地震損壞的可能性或者可能被損壞的程度。

2.地震災害減輕、防范方面

審計人員關注政府是否建立并修訂建筑規范，確保建筑物達到防震要求；關注對重要的、特殊的建設工程是否定期進行抗震性能鑒定，并采取必要的抗震加固措施；關注該地區是否制定防震減災規劃，并嚴格執行；關注是否采用預防性維護政策對不列顛哥倫比亞省的醫院和重點公共機構的地震安全采取行動；關注政府是否在提高公眾防震減災意識、公眾教育方面起到促進作用，同時加強社區的參與度；關注政府是否有計劃為公眾進行地震災害風險降低的培訓或者教育來提高公眾的意識，并根據計劃來執行，各地區是否開展必要的地震應急救援演練等；關注保險業能否滿足不列顛哥倫比亞地區發生破壞性地震后的潛在賠償要求等。

3.地震災害應急準備方面

審計人員關注該地區應急管理部門在地震災害應急準備方面的經費投入是否有充足的保障；關注是否制定本地區有效的地震應急預案來保障當地居民的生命和財產安全；審計人員還對所有利益相關方的協調程度進行評估，關注所有的利益相關方是否在協調機制中被識別并包含等；關注應對地震災害的預備資源是否充足，應急救援人員的例行訓練是否充分；關注相關人員能否確保地震災害發生時緊急通訊系統能向公眾發布警告并在地震后保持與公眾聯絡等。

4.地震災害預防性恢復方面

預防性恢復是指通過預先周密籌備來提升災難恢復的速度。具體的地震災害恢復規劃或恢復準備，在地震災害發生之前就完成準備好，被證明非常有價值，能極大地提升震后恢復重建的速度，最大限度地發揮有效重建資源的效益[ 6 ]。在不列顛哥倫比亞開展的地震災害預防審計活動中也涉及了這一領域。1997年的地震災害預防績效審計中審計人員關注了政府在經濟可持續發展、實施恢復重建、促進經濟復蘇等方面是否安排了恢復規劃。

三、我國開展地震災害預防審計的借鑒

《中華人民共和國防震減災法》明確規定我國的防震減災工作實行預防為主、防御與救助相結合的方針，地震災害預防被擺到了重要的位置，成為防震減災三大工作之一。一個有效的地震災害預防體系應有其監督機制，在監督機制中審計應對這個體系的健康運行發揮保駕護航的作用。因此，在我國，由審計機關開展地震災害預防審計的理論研究和實踐活動有重要的現實意義。我國應在借鑒加拿大不列顛哥倫比亞省地震災害預防審計經驗的基礎上，在以下方面作出努力，推動地震災害預防管理審計活動的開展。

（一）確立地震災害預防審計的理念

當前，人們對與地震災害相關的審計活動的認識還只停留在震后救災物資、資金的審計和震后恢復重建階段的跟蹤審計上，對震前預防管理活動的審計幾乎沒有認識。查看《中華人民共和國防震減災法》的規定，發現其只對審計機關針對地震應急救援、地震災后過渡性安置和恢復重建的資金、物資的籌集、分配、撥付、使用的審計活動提出了要求，并沒有明確規定審計機關對地震災害預防管理體系開展審計活動，這表明我國對地震災害預防審計的重視程度不足，還沒有從法律層面上確立其地位。

當前，我國地震災害預防管理活動已經大面積鋪開，防震減災工作以預防為主，而審計的“免疫功能”使得地震災害預防管理審計在地震災害預防管理體系中發揮著重要作用。加拿大不列顛哥倫比亞省的地震災害預防審計活動為當地的地震災害預防管理活動提出了很多戰略性和操作性的建議，使得防震減災工作更有成效。這種形勢下，我國也應確立地震災害預防管理審計的理念，倡導開展破壞性地震災害預防管理審計實踐活動，為人民的生命安全和財產安全保駕護航。

（二）建立相應的績效審計準則

加拿大不列顛哥倫比亞開展的這六次審計活動大都是依照績效審計準則執行的，2013年國際最高審計機關也發布了ISSAI5510號審計準則《災害風險降低審計》，這些都為地震災害預防審計活動提供了行動指南。我國應結合實際情況，在借鑒上述審計準則的基礎上制定相應的績效審計準則，明確地震災害預防審計的審計主體、審計目標、審計程序、審計方法、審計內容以及審計報告的編制等。

（三）探索地震災害預防審計實務框架

我國應在加強地震災害預防審計理論研究和學術探討的基礎上探索審計實務框架的建立，推進地震災害審計實踐活動的開展。審計實務的框架應重點從以下方面入手：

1.合理設定地震災害預防審計的目標

任何一項審計，審計目標的確定都至關重要。審計目標決定著審計程序的選擇和審計證據的收集方法，決定著審計意見的表述。結合加拿大審計案例以及ISSAI5510號審計準則，我國應將地震災害預防審計的目標確定為評價我國開展的地震災害預防管理活動的經濟性、效率性、效果性，促進我國實現地震災害預防管理戰略目標。

2.有效確定地震災害預防審計的程序和內容

從加拿大不列顛哥倫比亞省開展的審計實踐活動來看，破壞性地震災害預防審計屬于績效審計的一種，不同于財務審計。由于審計對象的特殊性，其審計內容和所采用的審計程序要根據自身的特點進行選擇和創新，以獲取充分適當的審計證據。參照最高審計機關頒布的審計準則——《災害風險降低審計》及加拿大地震災害預防審計實踐的經驗，我國地震災害預防審計可采用如下審計程序：

（1）識別政府對該地區地震災害風險的分析

審計人員應關注政府對本地區震情形勢以及發生可能性的評估，這些是當地政府制定防震減災規劃、開展地震災害預防管理活動的重要依據。審計人員應該對如下問題進行探索：影響當地的地震災害類型是什么；每種類型的地震災害發生的可能性；政府是否作出了風險評估，并考慮了人口、地理位置、地震災害管理能力等影響因素；是否繪制地震風險區劃圖等。

（2）檢查防震減災規劃的制定并對其目標進行評估

審計人員應檢查是否編制了適合本地區實際情況的防震減災規劃；關注防震減災規劃是否根據震情形勢等進行更新，是否有程序來系統地檢查防震減災規劃的完整性、一致性，并與現有的指導方針作比對；關注防震減災規劃是否基于對地震風險區劃圖和風險評估的分析；關注防震減災規劃運用到了哪些信息，這些信息的質量如何，是否有專業人員的參與等。

（3）評估防震減災規劃的落實情況

審計人員應關注該地區是否建立早期預警機制來預測可能發生的地震對該地區造成損壞的程度，如關注該地區是否建立地震監測臺網或者強震動監測設施，并對其統一規劃、分級、分類管理；關注國家是否制定地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖，城市是否制定地震小區劃圖；新建、改擴建重大建設工程是否進行地震安全性評價，并進行抗震設防；城鄉規劃中是否合理確定應急疏散通道和應急避難場所等；關注在本級財政預算和物資儲備中安排抗震救災資金、物資；關注該地區是否開展地震應急知識宣傳、應急救援演練活動；關注是否制定本地區的地震應急預案，并適時修訂；關注應急預案中涉及的各團體是否能在地震應急處置活動中相互協調，以及現存的協調機制能否促進合作來減少該領域不必要的重復，使資源得到有效利用等。

審計人員還應從以下方面入手對預防性恢復規劃進行審計，如關注政府是否建立能夠將地震災害恢復戰略納入問題考量的預算框架；關注政府是否籌劃震后恢復時期的組織結構；關注是否建立“震災”信用產品或者捐贈基金來確保地震發生后能夠籌得資金；關注是否發展地震災害保險事業來增強地震災害的預防性恢復等。

綜上所述，加拿大不列顛哥倫比亞省開展的數次地震災害預防審計活動，不僅促進了當地防震減災體系的完善，更成為世界審計史上地震災害預防審計的典范。他山之石，可以攻玉。我國應在借鑒他國經驗的基礎上適時推進地震災害預防審計，促進我國地震災害預防事業的發展。

【參考文獻】

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[3] Office of the Auditor general of British Columbia. Follow-up of emergency preparedness in British Columbia（Report2005/2006：1）[EB/OL]. http：//www.bcauditor.com，2006-04-25.

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[5] Office of the Auditor general of British Columbia Catastrophic Earthquake Preparedness[EB/OL]. http：//www.bcauditor.com，2014-03-26.

[6] 阿諾德·M.霍伊特，赫曼·B.達奇·萊奧納多，鄭寰.整合型風險管理：預防性的災難恢復[J].國家行政學院學報，2011（4）：11-14.