從一起行政許可案看行政訴訟的受案范圍

褚玉龍

2015年4月16日，康某（大運機動車駕駛員培訓學校經營人）向某縣道路運輸管理所提出交通行政許可申請，請求在本縣從事機動車駕駛員培訓業務。受理申請后，縣道路運輸管理所向康某送達了《交通行政許可申請受理通知書》，決定予以受理。之后縣道路運輸管理所依法組織了聽證會，并于2015年5月16日向康某送達了《行政許可審核意見》載明“符合法定形式，準予許可”。5月18日，縣道路交通運輸管理所向外張貼公告聲明：“決定對大運駕校作出行政許可”，但并未向大運機動車駕駛員培訓學校及康某送達《交通行政許可決定書》。縣路源機動車駕駛員培訓學校知悉后，以道路運輸管理所曾承諾在本縣不再增設駕校為由，以道路運輸管理所為被告，提起行政訴訟，要求：第一，撤銷被告在2015年5月18日對大運駕校做出的準予經營許可；第二，責令被告按約繼續履行承諾，不得作出與本案同類的行政許可。法院立案后，通知大運機動車駕駛員培訓學校作為第三人參與訴訟。

該案如何處理，有兩種不同意見：一種意見認為，按照《行政訴訟法》第二十五條之規定，原告屬于“與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織”有權提起訴訟，被告曾承諾原告不再增設新的駕校，被告應信守承諾，不應再許可第三人設立駕校，法院應支持原告的訴訟請求；一種意見認為，原告的兩項訴訟請求均不屬行政訴訟的受案范圍，應依法裁定駁回起訴。筆者同意第二種意見。

一、原告“撤銷被告在2015年5月18日對大運駕校作出的準予經營許可”的訴訟請求，不屬于行政訴訟的受案范圍

行政訴訟區別于其他訴訟的一個重要標志之一，就是它存在著受案范圍，即并不是所有行政爭議糾紛、行政相對人或者其他利害關系人都可以向法院提起行政訴訟，只有當行政爭議在法律規定的受案范圍之內才可以提起行政訴訟。

2015年5月1日開始施行的新《行政訴訟法》第十二條對行政訴訟受案范圍有明確的規定，即“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的。（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的。（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的。（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的。（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的。（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的。（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的。（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的。（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的。（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”

本案原告的第一項訴訟請求是“撤銷被告在2015年5月18日對大運駕校作出的準予經營許可”。其請求既不符合該條第一款的十二項規定，又不符合第二款的規定，所以該請求明顯不屬行政訴訟的受案范圍。《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第一條規定：“公民、法人或者其他組織，認為行政機關作出的行政許可決定以及相應的不作為，或者行政機關就行政許可的變更、延續、撤回、注銷、撤銷等事項作出的有關具體行政行為及其相應的不作為侵犯其合法權益，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。”《行政訴訟法》第十二條第一款第三項也同樣規定“對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的”法院可以受理，其訴訟對象明確限定在有關行政許可的“決定”上。

首先，本案被告并沒有給第三人下達過《交通行政許可決定書》。2015年5月18日，被告只是張貼出“公告”，準備下達《交通行政許可決定書》，但該“公告”本身并不是“行政許可決定”，也不是“有關行政許可的其他決定”。事實上原告在《起訴書》中也明確訴稱，被告“竟然貼出公告決定對大運駕作出準予經營許可”。原告僅僅因為被告貼出“公告”便匆匆起訴，屬于無的放矢。“公告”既不是交通行政許可的必經程序，也不是交通行政許可“決定”的法律文書本身，不屬于行政行為，不具備可訴性。雖然“公告”內容里有“決定對大運駕校作出的準予經營許可”的表述，但該表述中的“決定”和受案范圍中的“有關行政許可的其他決定”明顯性質不同。前者是對重要事項或者重大行動作出安排，后者是有關行政許可的法律文書。

其次，被告提交的《交通行政許可申請受理通知書》及《行政許可審核意見》中的申請人是案外人康某，擬送達《交通行政許可決定書》中的被許可主體也是康某。因此，即使被告已作出《交通行政許可決定書》，原告也只能請求法院撤銷對康某的許可決定，而不能訴請撤銷根本不存在的對大運駕校的許可決定。

我國《行政訴訟法》第四十九條規定：“提起訴訟應當符合下列條件：……（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”

《最高人民法院關于適〈用中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條規定：“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規定的……”

本案被告尚未對第三人做出行政許可的決定，原告請求撤銷決定的訴訟請求，明顯不屬于人民法院的受案范圍。

二、原告“責令被告按約定繼續履行承諾，不得作出與本案同類的行政許可”的請求，同樣不屬人民法院的受案范圍

首先，行政承諾是指行政機關以及法律法規授權組織在行使職權過程中，公開向全社會作出的旨在嚴格依法辦事、提高工作效率、改善服務環境等方面的一種自覺性允諾行為。雖然被告和相關單位在有關文件中，涉及當地今后原則上不再審批其他駕校的內容，但并不屬于對原告的行政承諾。

其次，退一步講，即使被告對原告有過不再增設新駕校的承諾，但承諾不等于協議。承諾是單方行為，協議是雙方協商一致的行為。

按照《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項的規定：只有“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”才屬于法院受案范圍。

對于如何理解該項所指“協議”，《最高人民法院關于適〈用中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條作了明確解釋：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”可見，不按照約定履行具有行政法上權利義務內容的協議，才屬于行政訴訟的受案范圍。本案所訴被告不履行“承諾”，明顯不屬于行政訴訟法的受案范圍。

綜上，本案原告的兩項訴訟請求均不符合《行政訴訟法》第四十九條的起訴條件，不屬于人民法院的受案范圍。法院應根據《行政訴訟法》四十九條及《最高人民法院關于適〈用中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條的規定，對于已經立案，但不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。

（作者單位為中共忻州市委黨校基礎理論教研室）