從一起行政許可案看行政訴訟的受案范圍

褚玉龍

從一起行政許可案看行政訴訟的受案范圍

褚玉龍

2015年4月16日，康某（大運(yùn)機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)學(xué)校經(jīng)營(yíng)人）向某縣道路運(yùn)輸管理所提出交通行政許可申請(qǐng)，請(qǐng)求在本縣從事機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)業(yè)務(wù)。受理申請(qǐng)后，縣道路運(yùn)輸管理所向康某送達(dá)了《交通行政許可申請(qǐng)受理通知書(shū)》，決定予以受理。之后縣道路運(yùn)輸管理所依法組織了聽(tīng)證會(huì)，并于2015年5月16日向康某送達(dá)了《行政許可審核意見(jiàn)》載明“符合法定形式，準(zhǔn)予許可”。5月18日，縣道路交通運(yùn)輸管理所向外張貼公告聲明：“決定對(duì)大運(yùn)駕校作出行政許可”，但并未向大運(yùn)機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)學(xué)校及康某送達(dá)《交通行政許可決定書(shū)》。縣路源機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)學(xué)校知悉后，以道路運(yùn)輸管理所曾承諾在本縣不再增設(shè)駕校為由，以道路運(yùn)輸管理所為被告，提起行政訴訟，要求：第一，撤銷被告在2015年5月18日對(duì)大運(yùn)駕校做出的準(zhǔn)予經(jīng)營(yíng)許可；第二，責(zé)令被告按約繼續(xù)履行承諾，不得作出與本案同類的行政許可。法院立案后，通知大運(yùn)機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)學(xué)校作為第三人參與訴訟。

該案如何處理，有兩種不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，按照《行政訴訟法》第二十五條之規(guī)定，原告屬于“與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”有權(quán)提起訴訟，被告曾承諾原告不再增設(shè)新的駕校，被告應(yīng)信守承諾，不應(yīng)再許可第三人設(shè)立駕校，法院應(yīng)支持原告的訴訟請(qǐng)求；一種意見(jiàn)認(rèn)為，原告的兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求均不屬行政訴訟的受案范圍，應(yīng)依法裁定駁回起訴。筆者同意第二種意見(jiàn)。

一、原告“撤銷被告在2015年5月18日對(duì)大運(yùn)駕校作出的準(zhǔn)予經(jīng)營(yíng)許可”的訴訟請(qǐng)求，不屬于行政訴訟的受案范圍

行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的一個(gè)重要標(biāo)志之一，就是它存在著受案范圍，即并不是所有行政爭(zhēng)議糾紛、行政相對(duì)人或者其他利害關(guān)系人都可以向法院提起行政訴訟，只有當(dāng)行政爭(zhēng)議在法律規(guī)定的受案范圍之內(nèi)才可以提起行政訴訟。

2015年5月1日開(kāi)始施行的新《行政訴訟法》第十二條對(duì)行政訴訟受案范圍有明確的規(guī)定，即“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的。（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的。（三）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的。（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的。（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的。（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的。（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的。（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的。（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”

本案原告的第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是“撤銷被告在2015年5月18日對(duì)大運(yùn)駕校作出的準(zhǔn)予經(jīng)營(yíng)許可”。其請(qǐng)求既不符合該條第一款的十二項(xiàng)規(guī)定，又不符合第二款的規(guī)定，所以該請(qǐng)求明顯不屬行政訴訟的受案范圍。《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定以及相應(yīng)的不作為，或者行政機(jī)關(guān)就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項(xiàng)作出的有關(guān)具體行政行為及其相應(yīng)的不作為侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”《行政訴訟法》第十二條第一款第三項(xiàng)也同樣規(guī)定“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的”法院可以受理，其訴訟對(duì)象明確限定在有關(guān)行政許可的“決定”上。

首先，本案被告并沒(méi)有給第三人下達(dá)過(guò)《交通行政許可決定書(shū)》。2015年5月18日，被告只是張貼出“公告”，準(zhǔn)備下達(dá)《交通行政許可決定書(shū)》，但該“公告”本身并不是“行政許可決定”，也不是“有關(guān)行政許可的其他決定”。事實(shí)上原告在《起訴書(shū)》中也明確訴稱，被告“竟然貼出公告決定對(duì)大運(yùn)駕作出準(zhǔn)予經(jīng)營(yíng)許可”。原告僅僅因?yàn)楸桓尜N出“公告”便匆匆起訴，屬于無(wú)的放矢。“公告”既不是交通行政許可的必經(jīng)程序，也不是交通行政許可“決定”的法律文書(shū)本身，不屬于行政行為，不具備可訴性。雖然“公告”內(nèi)容里有“決定對(duì)大運(yùn)駕校作出的準(zhǔn)予經(jīng)營(yíng)許可”的表述，但該表述中的“決定”和受案范圍中的“有關(guān)行政許可的其他決定”明顯性質(zhì)不同。前者是對(duì)重要事項(xiàng)或者重大行動(dòng)作出安排，后者是有關(guān)行政許可的法律文書(shū)。

其次，被告提交的《交通行政許可申請(qǐng)受理通知書(shū)》及《行政許可審核意見(jiàn)》中的申請(qǐng)人是案外人康某，擬送達(dá)《交通行政許可決定書(shū)》中的被許可主體也是康某。因此，即使被告已作出《交通行政許可決定書(shū)》，原告也只能請(qǐng)求法院撤銷對(duì)康某的許可決定，而不能訴請(qǐng)撤銷根本不存在的對(duì)大運(yùn)駕校的許可決定。

我國(guó)《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：……（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”

《最高人民法院關(guān)于適〈用中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三條規(guī)定：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的……”

本案被告尚未對(duì)第三人做出行政許可的決定，原告請(qǐng)求撤銷決定的訴訟請(qǐng)求，明顯不屬于人民法院的受案范圍。

二、原告“責(zé)令被告按約定繼續(xù)履行承諾，不得作出與本案同類的行政許可”的請(qǐng)求，同樣不屬人民法院的受案范圍

首先，行政承諾是指行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織在行使職權(quán)過(guò)程中，公開(kāi)向全社會(huì)作出的旨在嚴(yán)格依法辦事、提高工作效率、改善服務(wù)環(huán)境等方面的一種自覺(jué)性允諾行為。雖然被告和相關(guān)單位在有關(guān)文件中，涉及當(dāng)?shù)亟窈笤瓌t上不再審批其他駕校的內(nèi)容，但并不屬于對(duì)原告的行政承諾。

其次，退一步講，即使被告對(duì)原告有過(guò)不再增設(shè)新駕校的承諾，但承諾不等于協(xié)議。承諾是單方行為，協(xié)議是雙方協(xié)商一致的行為。

按照《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)的規(guī)定：只有“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”才屬于法院受案范圍。

對(duì)于如何理解該項(xiàng)所指“協(xié)議”，《最高人民法院關(guān)于適〈用中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十一條作了明確解釋：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。”可見(jiàn)，不按照約定履行具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，才屬于行政訴訟的受案范圍。本案所訴被告不履行“承諾”，明顯不屬于行政訴訟法的受案范圍。

綜上，本案原告的兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求均不符合《行政訴訟法》第四十九條的起訴條件，不屬于人民法院的受案范圍。法院應(yīng)根據(jù)《行政訴訟法》四十九條及《最高人民法院關(guān)于適〈用中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三條的規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)立案，但不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。

（作者單位為中共忻州市委黨校基礎(chǔ)理論教研室）