能源轉型與“十三五”：更有效率地發展可再生能源

文 | 張樹偉，謝茜

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能源轉型與“十三五”：更有效率地發展可再生能源

文 | 張樹偉，謝茜

2013年4月，筆者在《中國能源報》發表了題為《限制煤炭使用需要更激進政策和目標》的文章，討論了能源結構變化與煤炭控制的必要性與合理政策手段的問題。那個時候，占主導地位的思維慣性仍是“富煤、缺油、少氣的資源稟賦決定了中國能源必須以煤為主”。這個邏輯當時具有廣泛的影響，盡管其既不確切，也在邏輯上解釋不了為什么美國煤炭儲量占世界的比重比沙特阿拉伯石油占的比重還大、卻長期油氣主導的現實。短短兩年多時間之后，現在可以說整個社會，包括政府、學術界、工業界的思路都有了一個巨大的轉變，開始思考、研究、實踐我國的能源轉型，特別是在如何有效降低煤炭比重（這在一個連續的區間上，不存在主體、非主體之說）、提升可再生能源等低碳能源的角色與作用方面。

提高可再生能源份額至更高的比例已經是“做正確的事”(do the right thing)，問題的焦點轉變為如何“把事情做正確”(do the thing right)，既不缺欠也不過度，即如何能夠更有效率、更有質量地實現可再生能源最優份額的問題。這是本文在能源轉型大背景下討論的視角。

能源轉型目標的確定需要明確的價值標準

傳統上，一個國家，特別是強烈依賴進口的國家，其能源政策制定要照顧三個指標：能源供應安全、可承受的能源價格，以及減少能源生產與使用的環境影響。這三個指標是制定和貫徹執行能源政策的核心。盡管方向是明確的，但是這三個指標都在一個連續的區間上，比如構建一個“經濟低碳型”的能源系統的提法，那么面臨的問題必然是“多經濟算經濟”、“多低算低碳”，其對應的指標是連續的，不是二值問題。需要明確的價值標準（什么是好？）去設定合適的指標水平，作為能源戰略與革命的具體化內涵。

盡管不同時間內，這三個指標可能存在一定的沖突，不同國家選擇了不同的容忍程度，但是提高能源生產與使用的效率（經濟效率，而非技術效率），無疑會同時改善這三個指標。這也是筆者更愿意將這三者稱為“指標”，而不是目標的原因。經濟效率的提升與人們福利水平的提高（意味著人們可以有更好的生活）永遠是更有終極意義的目標，而這些指標充其量都只是約束。

以福利作為價值標準，能源轉型的目標確定將具有更清晰的方法論基礎，回答最優的能源以及電力結構的問題，明確努力的方向。能源轉型的含義有望進一步具體化，解決連續區間上的問題。

對高耗能產業的過度限制需要盡快消除

高耗能企業使用能源，跟其他行業一樣，支付的是市場價格，從來沒有所謂“敞口供應”的問題。因為浪費了能源，就必須多支出費用。一個典型的電解鋁廠，生產一噸鋁，需要耗電一萬度左右，如果效率低10%，就意味著一噸鋁多支出400元左右，大大超過了目前鋁廠的平均利潤水平。這種能源效率的差別已經充分“內部化、私人化”了，不存在任何額外干預的理由。

高耗能企業的污染問題，需要不斷地提高排放標準并進行嚴格的監管。一個理論上的命題是，不同的能源環境政策目標需要不同的政策工具去實現，不存在“萬金油”政策。當我們已有直接的手段控制污染的時候，那就不需要用間接的控制能源的方式解決污染問題，因為很有可能會做的“不足”或者“過度”，容易傷及無辜、帶來很多意想不到的后果。以節能為主要政策手段搞減排，一定程度上消滅了通過其他技術手段（比如換燒低硫高品質煤種、提高排放標準，乃至未來的碳回收埋存等）實現低污染目標的可能性，這極大的損害了市場主體乃至全社會的福利，以及可能的技術進步。

如果說高耗能行業的私人成本與社會成本有可能不一致，那么只可能在于其巨大的用量可能帶來長期供應安全問題。如果是這種邏輯，那么應該限制用量大的，而不是用的“浪費”的。這恰恰與目前的政策（對低效率的直接提高電價水平）不一致。

高耗能享受平等的市場待遇（甚至是優待，因為其用電穩定、規模大、損耗低），是電力市場化定價機制（區別于價格手段）形成、建設統一市場的要求。在目前電力需求不振、裝機嚴重過剩的背景下，也具有提振經濟、減少價格不合理造成的經濟損失的現實意義。這是一項十分迫切的工作。

我國的能源管理，特別是能源規劃仍舊維持“猜測”需求（盡管這個需求本身就是完全可塑造的），試圖通過控制供應來實現平衡（盡管這種平衡僅是超長期、容量存量意義上的）的基本范式（paradigm）。這一視角與形態下，取消對高耗能的歧視，也可以為可再生能源的額外發展空間增加政治可行性。

可再生能源支持政策需要穩定預期

風能相關的技術與產業作為一項新生事物，具有很大的市場風險。出臺固定優惠電價政策（FIT）可以提供一個穩定的收益預期。而如果存在市場價格的波動風險，這種不確定性必然意味著高的資本成本，從而推高可再生能源發展目標的實現成本。動態來看，固定電價的支持政策即使沒有促進發電側的競爭，也在上游制造環節促進設備成本的競爭，因此實現同樣目標的成本往往要低于其他政策支持手段。這就是穩定預期的作用，也是固定電價用于支持可再生能源發展的理論邏輯。

在政府文件中，出現了“風電到2020年價格與火電持平”的預期性目標，并且在2015年確定了具體的成本下降的時間表。盡管這一時間表代表了明確的預期、相比之前是個進步，但是其本身與現實發展的契合度（保證激勵適當）卻成為接下來的問題。面對技術進步與市場的不確定性，特別是火電負外部性內部化的程度，這種隨時間自然下調電價的安排缺乏一定的彈性，在面臨新的信息時也缺乏改變的靈活性。

從可再生能源本身來看，其技術進步、規模效應、上游設備競爭程度加劇會導致發電成本的下降，但是同樣有一些因素是可能導致成本上升的，其中典型的就是原材料價格。2005年至2008年，世界風電整機價格經歷了一輪明顯的上漲，其推動因素是鋼鐵等大宗商品的價格飛升。目前，能源、礦物原材料在內的價格都處于歷史低位，未來一旦出現上漲，以上成本下降的時間表就會顯得過于激進，可能損害長期產業的可持續發展。這一時間表，筆者的悲觀看法是，在半年到一年時間內就會與現實開始脫節。需要增加政策面臨新的信息的靈活性，保持足夠的激勵強度。

總結

隨著能源轉型路徑的日益清晰，我們有望在“十三五”以及之后的時期，確定德國“能源轉型”類似的結構性目標。要有效率地實現目標，關鍵在于要以統一市場建設與改革來解決定價與舊有市場扭曲的問題（這是造成大量棄風的基本原因），以額外的稅收或補貼政策來解決環境與技術的外部性問題（這是給風光以優惠電價的理由），以具有明確時效的產業與技術政策（比如優先調度權）來解決以上市場與政策工具臨時缺位的問題。

（本文作者張樹偉系卓爾德環境研究中心〔DERC〕首席能源經濟師，謝茜系中國21世紀議程管理中心副研究員。）