非政府組織參與社區養老服務的空間與操作分析

裴　樂

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非政府組織參與社區養老服務的空間與操作分析

裴樂

現代社會，老年人的養老意愿日益呈現多樣化、復合化的趨勢，在基本的生理需求之上，增加了更多的情感和精神要素。目前，由于我國社會保障的局限性和養老產業的不發達，亟須探索出一種適合當前形勢的新的養老服務模式。而非政府組織由于自身所具備的一些社會資源優勢，其參與社區養老服務具有一定的可操作性和發展空間。非政府組織具有在基層社區提供養老服務的理論空間、政策空間和實踐空間，但目前來看在具體操作中仍需妥善設計、穩步推進，并應對服務活動全過程進行有效的評估與激勵，以確保社區養老服務的順利開展。

非政府組織；養老服務；社區養老；非營利

目前，我國經濟發展的速度相對滯后于人口老齡化的速度，未富先老對傳統家庭養老形成巨大的壓力和沖擊。加之現代社會中，異地求學、就業和移民海外等大量出現，使得人口流動加速，進一步弱化了家庭的養老功能，所以目前我國亟須探索新形勢下更加有效的養老模式。對此，中國老齡事業發展“十二五”規劃提出，將養老服務引入社區，以居家為基礎，以社區為依托，加強社區養老的比重。而作為提供社會服務的重要主體，非政府組織能夠并且應當在社區養老服務領域發揮更多的基礎性作用，彌補家庭和社會養老的不足。

一、非政府組織參與社區養老服務的空間

同發達國家相比，我國養老產業發展滯后，相關的社會保障覆蓋的范圍和力度不足，需要充分調動政府和市場之外的第三種力量，改善養老服務。社區養老可以充分利用本地資源，維系老年人的社會網絡，延長老年人獨立生活時間，使其以合理的經濟支出，在舒適安全的環境中，獲得必要的持續性養老服務。[1]不難預見，城市化進程的不斷推進，為各方主體在社區養老服務領域提供了廣闊的發展空間。

1.理論空間

福利多元主義認為，政府不應是社會福利的唯一提供者，市場、非政府組織、家庭和社區都應有各自的位置。其中，非政府組織通過分權和參與兩種形式增加社會福利。非政府組織可以分擔社會保障中養老服務的部分決策權，并以直接或間接的形式參與社區養老服務。同時，非政府組織可發揮保障助養、醫衛保健、精神慰藉、文教娛樂等功能，有助于維持老年人的社會價值和社會網絡。非政府組織更多關注弱勢群體，開展正能量的公益活動，有利于維護社會公平，增加社會資本。

由非政府組織構成的第三部門獨立于公共部門和私人部門之外，追求實現公共利益，可以有效防止政府失靈和市場失靈。非政府組織具有非營利性和志愿性等特征，有助于減少社區養老服務中的投機和舞弊行為，不易出現虐待和傷害事件，積極改善養老服務質量和形式，彌補社會保障的不足。非政府組織提供社區養老服務，實質也是參與社會治理的一種方式。政府采用委托代理、公私伙伴關系等形式，將部分社會保障職能轉移給非政府組織，可以減少資源的限制，確保服務的質量和效率，提高社會滿意度和獲得感。由非政府組織在基層社區開展服務活動，政府可以避免沖突事件的發生，轉而重點開展政策管理和行為監控。

2.政策空間

在政策保障和支持下，社區養老服務社會化進程逐漸加速，主體多元化和服務多樣化使非政府組織獲得了更多地參與可能性。

改善和加快社區養老服務的相關政策有：《中國老齡事業發展“十二五”規劃》《社會養老服務體系建設規劃》《中共中央國務院關于加強老齡工作的決定》《國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門關于加快發展養老服務業意見的通知》《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》《關于全面推進居家養老服務工作的意見》《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》《民政部關于推進養老服務評估工作的指導意見及中華人民共和國老年人權益保障法》等。

3.實踐空間

自1999年我國逐漸步入老齡化社會以來，人口老齡化日益嚴峻，老年人口基數大、增長快并呈現高齡化、空巢化趨勢。截止2014年底，我國60周歲及以上人口21 242萬人，占總人口的15.5%，65周歲及以上人口13 755萬人，占總人口的10.1%。其中，存在大量的失能和半失能老年人、失智和半失智老年人、空巢老年人、高齡老年人、獨居老年人等特殊生活狀態的弱勢群體。預計到2020年，我國60周歲以上老年人口將達到2.43億，約占總人口的18%。由于傳統文化、生活習慣和經濟因素的影響，很多老年人不愿離開自己熟悉的居住社區而去養老機構接受養老服務。因此，需要探索更加多元、彈性、具有人情味、近似家庭生活的社區養老服務形式。非政府組織深入社區，了解實際情況，可以提供形式靈活、內容豐富的養老服務，有效聯結個人、家庭、社區和社會。非政府組織立足社區，突出人文關懷，充分發揮地緣和親緣優勢，縮短養老服務對象在空間和心理上的距離感，全面滿足居家和就近養老的需求。

有調查顯示，在社區居住的老年人對托老所、老年餐服務、上門配送生活必需品、室內保潔、上門診療(家庭病床、病后術后康復指導、用藥安全指導等)、文娛與心理咨詢等需求強烈。[2]對此，我國部分地方政府、社區、非政府組織攜手開展了積極的嘗試，形成了一些卓有成效的做法。上海市政府購買居家養老服務，通過上門或日托照料，為老年人提供以助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫為主要內容的社區養老服務。北京市海淀區啟動了“3+X”社區養老服務體系，這里的“3”指政府統籌規劃、社會組織和社會服務機構具體運作、社區居民參與；“X”指各類養老服務項目。

二、非政府組織參與社區養老服務的操作路徑

國家大力發展老年社會福利事業及社會各方存在切實需求，為非政府組織參與社區養老服務創造了可能性和必要性。在開展具體服務活動前，非政府組織應當明確自身的定位，在“安養—樂活—善終”理念的指引下，提供全方位的社區養老服務。在完善服務內容和提供方式的同時，妥善處理同政府、社區、服務對象、組織成員等相關利益主體的關系。政府處于宏觀層次，通過政策設計，對非政府組織參與城市社區養老服務提供支持與監控，確保活動的合理性和公平性。社區主要包括處于中觀層次的街道、社區居委會和處于微觀層次的小區物業公司、業主委員會等，它們提供了基礎設施和場地，影響非政府組織參與社區養老服務的時間、地點、范圍、方式、效果等。服務對象對非政府組織提出養老服務需求，核心在于突出鄰里關懷，維持情感資源，保留原有的生活習慣和人際關系，以養老服務為紐帶，傳承社區文化和生活方式，增加社會福利。

在具體操作中，可以結合本地實際，借鑒國外經驗。日本為推進社區養老，出臺了《老年人福利法》、《老年人保健法》、《高齡老年人保健福利推進10年戰略計劃》等，組建了由政府機構、民間組織和志愿者等組成的多元社區服務組織。其社區養老呈現小規模、多機能的特點，主要分為看護型養老、住宅型養老、健康型養老，提供家庭幫助、日托、長短期護理、保健咨詢與指導等服務。美國出臺有《老年法》《老年人社區服務就業法》《老年志愿工作方案》等，向老年人提供養老金、補助及投資計劃等。形成了具有養老功能的老年社區，分為生活自理社區(獨立生活的老年人居住于老年公寓或社區住宅，按月支付房租和服務費)、協助生活社區(生活不能自理的老年人居住于此社區，用養老金、醫療保險、醫療補助等支付費用)、繼續照料退休社區(能獨立生活但想得到照料的老年人居住于老年公寓或社區住宅，向家庭照料機構按月支付房租，一次性支付服務費)、特殊照料社區(生活不能自理的老年人居住于具有輔助醫療功能的社區護理院，用養老金、醫療保險、醫療補助等支付費用)。英國出臺有《國家健康服務與社區照顧法令》《照顧白皮書》等，社區養老服務以政府主導資助，鼓勵私人和非政府組織參與，構建了“日常生活照料——物質支持——心理支持——整體關懷”的社區養老服務體系，滿足社區養老的各層次需求。社區養老分為社區內照顧(提供照顧的主體是老年的家屬、鄰居、志愿者等)和由社區照顧(提供照顧的主體是社區內的專業養老服務機構，如社區服務中心、社區老年公寓等)。

目前，我國非政府組織參與社區養老服務的渠道主要為政府購買公共服務或同社區合作，還有部分非政府組織獨立活動或同企業合作。前兩種方式具有資金、政策、管理方面的保障，尤其是針對政府購買養老服務，在合同的明確規定下，非政府組織提供訂單式服務組合，服務對象可憑服務券、卡等選擇所需服務。對于社會團體和以企業身份登記而開展非營利活動的非政府組織，可以靈活提供服務，開展中介、宣傳；對于民辦非企業單位，可以集中提供服務，發揮示范作用；對于基金會，可通過籌資、資助和助養等，強化服務保障。在建設智慧城市的潮流中，還可借助“互聯網+養老”，打造社區養老服務平臺，構建虛擬養老社區，優化服務流程。同時，在確保信息安全的前提下，建立養老服務檔案，掌握、區分服務對象的身體狀況、居住情況、教育水平、養老需求、經濟能力等信息，以便提高服務的針對性和有效性。還可以公共項目或眾籌的方式構建社區養老服務信息系統和呼叫系統，采用主流技術，實現信息收集、分析與反饋的實時化。并免費安裝“電子鐘+呼叫器”的智能終端，簡化操作，并加強后期維護與改進。

非政府組織提供社區養老服務的形式有上門照料、日間全托和暫托的社區照料中心、日常服務與應急響應相結合的志愿服務中心等。非政府組織應當在社區內盡可能獨自或合作提供一站式養老服務，具體包括居家照料、家政服務、社區食堂、保健與疾病預防、娛樂與心理疏導、休閑與技能學習、法律咨詢與權益保護、應急響應服務等，并僅可能為補償成本收取合理的服務費。利用社區已有的養老服務設施，以租用、改造社區內的閑置用房為主。選址鄰近醫院、醫療衛生服務中心、康復中心等，則更為便利。[3]如江蘇省將社區養老服務設施建設納入城鄉社區配套用房建設范圍，要求新建住宅小區按每百戶20～30平方米配套建設社區養老服務用房，已建成住宅區按15～20平方米予以調劑解決。大連市對行政主導、民辦公助和公建民營的社區養老服務中心都提供30萬元左右的補助，并對接受服務的老年人按月提供80～400元的補助。[4]社區養老服務設施應符合相關的規范和標準，從老年人的實際需求出發，在通風、日照、消防、景觀、無障礙設施以及室內空間格局等方面提供最大便利。

除少量全職人員，非政府組織可招募更多的兼職人員與志愿者，同時端正服務態度，加強技能培訓和人力資源開發，著重提高人員素質和專業化程度。鼓勵大學生尤其是社會工作、醫學、心理學、家政管理、公共事業管理等專業的學生參與志愿服務，并將其作為創新創業活動，給予政策優惠。貫徹獨立、參與、照顧、自我充實、尊嚴的聯合國老年人原則，深度開發銀發資源，在消費、投資、知識技能等方面將老年人口紅利轉化為現實收益。參照埃德加·卡恩于20 世紀80年代創立的時間銀行模式，提倡自助、互助式志愿服務，建立時間銀行、服務銀行。核心理念為志愿者參與公益服務，將養老服務時間存進時間銀行，當需要時可從中免費支取被服務時間。其中，身體和精神狀況好的老年人可幫助身體較差的老年人，且由于年齡和經歷相似，能設身處地地為對方著想，更好地滿足其養老需求。

三、非政府組織參與社區養老服務的評估制度與激勵機制

如果不對非政府組織參與社區養老服務開展有效地評估與激勵，則有可能出現懈怠、濫用和腐敗等情況。所以，應當在政府主導下，構建多元主體參與的、覆蓋完整的、一體化的全過程評估與監管制度，明確各方的權利義務、評價標準、操作程序、申述渠道、信息公開途徑等，確保評估的客觀、準確。依據評估的主體，可分為：(1)政府主管機關與社區評估：重點評估非政府組織的主體身份、活動的合法性和服務項目的審批；(2)服務對象評估，重點從自身的安全感、幸福感出發，評估非政府組織服務的效果；(3)非政府組織自我評估：重點評估組織和成員的工作、服務活動的績效、項目運行的成效；(4)社會評估：包括公眾、媒體和第三方機構等，從各自的角度評價非政府組織及其活動。依據評估的內容，可分為：(1)規范評估：重點評估非政府組織的機構、人員、發展規劃、管理制度、財務規章、服務標準等的建設；(2)效果評估：重點評估服務的內容、水準、便利性和受益人群數量、結構、反饋等；(3)效率評估：重點評估成本收益、回應性、時效性；(4)過程評估：重點評估運行中服務提供和資源分配的合法性、合理性、科學性和公平性等。具體指標可以結合本地實際，適當參考國外的做法。日本對養老社區的評價標準以養老服務為主，如厚生省老年人保健福利局制訂的評價標準從投入資源、過程、結果和效果方面，綜合評定生活協助服務、專業服務、經營管理服務等內容。美國從養老社區角度提出評價標準，如退休人員協會(AARP)的宜居社區評價指南，涵蓋交通、散步、安保、購物、居住、健康服務、文體休閑、服務和互助等指標；美國環境保護局的活躍老年人健康社區建設獎(BHCAA)，包括運動、社交與工作、居住空間設計、交通、健康服務等評價指標。[5]

政府主管部門、社區、行業協會等共同實施對非政府組織的注冊和資格審核，統籌非政府組織的合作與發展。在加強過程管制的同時，放松進入限制。注重實效，而非表面標準，嘗試賦予非政府組織以非營利法人、非法人組織等合法身份，以減少其合法化的非必要障礙。組織老年人實施社區養老事務的自治，調動其自我管理的積極性，組成社區養老事務管理委員會，與社區一同監督、評價非政府組織的服務活動。對非政府組織開展分類分級評定，定期公布評價等級和行業內排名，維護公眾的知情權，并作為政府購買公共服務、開展項目合作的參考。引導非政府組織優化服務流程，完善內部治理結構，理順同外部主體的關系，引入專業的財務管理和審計，強化運行的透明度和公開性，防止出現違規行為。規范資格認證和養老服務標準，引導開展各類培訓，提升從業人員的服務水平。將標準化與定制化相結合，對評價較好的非政府組織給予運營補貼和土地、稅收、水電等優惠。完善懲罰機制，依據事實，按照相應標準，對不合格的非政府組織實行責任追究、處罰乃至強制退出。提升非政府組織的項目運營能力，如公益性服務的受益人員資格評定、服務券的發放與回收、項目開支的控制、服務方案的制定、反饋與投訴的處理等。

為了確保服務效果的穩定和持續，還需要根據非政府組織的活動空間、所在地域的文化和服務對象的需求，設計并實施有效的激勵組合。政策激勵：將非政府組織參與社區養老服務納入社會發展規劃，改進現有的養老服務管理政策，制定相關的配套措施，提供基礎性保障。物質激勵：在資源分配與安排方面給予需要幫助的非政府組織和重點項目以支持，表彰、獎勵卓有成效的非政府組織，如優先資助、補貼、項目合作等。宣傳激勵：利用網絡、電視、廣播、報紙、雜志等多種媒體形式，尤其是具有官方背景的媒體，對非政府組織及其活動、社區養老服務項目等做全方位、深層次的宣傳報道，一方面實施監督，另一方面加強推廣，使非政府組織獲得更多民眾的理解、專業的管理指導、個人和企業捐贈等各類社會資源。各種激勵手段的綜合應用，有利于調動非政府組織行動的積極性，將非政府組織社區養老服務同社會保障體系相銜接，以更多的社會效益來不斷提升老年人的獲得感和滿意度。

[1] 王承慧.美國社區養老模式的探索與啟示[J].現代城市研究，2012(8)：35-44.

[2] 蔡中華，安婷婷，侯翱宇.城市老年人社區養老服務需求特征與對策[J].社會保障研究，2013(4)：45-49.

[3] 王莉莉，楊曉奇，董彭滔.城市社區養老服務業發展現狀分析[J].老齡科學研究，2014(3)：29-36.

[4] 邵文娟，奚偉東.中國社區養老機構運營現狀分析——以大連市社區養老服務中心為例[J].社會福利，2015(1)：46-49.

[5] 王小榮，賈巍楊.社區養老實態調研與滿意度評價指標初探[J].建筑學報，2014(12)：157-159.

【責任編輯于蓬蓬】

Analysis on Space and Operation for Non-Governmental Organization to Participate in Community Aged Care Service

Pei Le

(ManagementCollegeofBohaiUniversity，Jinzhou121007，China)

In modern society，there is a various and complex tendency of aged care will of the aged population.Besides basic physiological needs，they have more emotional and spiritual needs.Now， the social security is limited，and the aged care industry is undeveloped in China.So，the mode of aged care service should be probed to adapt to new situation.It will be a positive and beneficial solution that non-governmental organization utilizes own advantages to participate in community aged care service.There are theoretical space，policy space and practical space for non-governmental organization to provide aged care service in grassroots community.But the operation should be designed carefully and carried out steadily in order to gain real expected result and effectiveness，the total process should be evaluated and motivated effectively.

Aged care service；Community endowment；Non-governmental organization；Non-profit

D669.6

A

1009-5101(2016)05-0119-04

2016-07-08

裴樂，渤海大學管理學院講師，主要從事組織行為、非政府組織與社會管理研究。(錦州121007)