產業政策的“去”與“留”

于興華

取消不當的行業政策，減少政府大規模干預經濟的行為和力度，破除企業對市場的壟斷，給予市場參與主體均等的機遇、權益、身份

站在改革攻堅的十字路口，中國已經不得不做出選擇。產業政策作為一種政府間接干預經濟的手段，在歷史轉折期曾經促進了經濟的發展，但是，在市場意識已經普及的今天，在中小企業、民營企業已經撐起中國經濟半邊天的今天，產業政策該“去”還是“留”？中國要如何打造更具活力的市場經濟？是保護著一畝三分地的固有利益，還是打破藩籬迎來更具活力的市場繁榮？

論壇主題之二“市場公平競爭與反壟斷高級國際研討會”上，與會學者就如何破除壟斷、打造更具活力的中國市場經濟發表了看法。

理想中的市場

我們需要一個什么樣的市場？只有回答好這個問題才能明確市場改革的方向。

在我國，計劃經濟的存在時間與改革開放的時間大概相等，計劃經濟時代的機制仍然會有一定的影響和遺留，尤其是在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，遺留下來很多弊端。

在國有經濟占主體的時代背景下，中國的產業政策自然為政府干預市場開了“口子”。

上世紀90年代，國有經濟是國民經濟的主體，占比在70%以上，財稅政策尚未改革，民營經濟還未達到一定的活躍程度，所以，在涉及基礎設施和基礎服務的領域，國有企業一直占據主導地位，因此，要滿足社會需求，扶持和發展國有企業是必然途徑。“九十年代中后期“政府主導、依托國企、產業政策、大規模投資”的組合發揮了重要的作用，使我國以較快的時間走過了經濟發展的追趕期。在計劃經濟轉軌和經濟發展追趕的前期，產業政策的正面效應應當肯定。”國務院發展研究中心原黨組書記陳清泰表示。

現在，民營經濟發展速度加快，中國在各個領域的開放程度有所提高，但是，政府通過干預產業政策來引導經濟發展的做法仍然存在，以致開始影響到經濟的運行。

全國人大財經委員會副主任彭森指出，為了保持平衡、協調、可持續的發展，必須以改革為根本手段，清除不利于生產要素供給和合理配置的體制障礙，實現新舊動能的轉換，培育新的可持續的增長動能。

國務院發展研究中心研究員吳敬璉教授表示，競爭是市場制度的靈魂，要讓市場能夠保持經濟的持續穩定、有效率的增長，主要發揮兩個功能：一是有效地配置資源；二是在經濟活動中形成對委托人和代理人共榮的激勵機制。這兩個功能都要通過競爭形成的價格信號來實現。

現在，中國經濟運行已經到了非改不可的地步，曾經以出口、投資、消費這“三駕馬車”拉動的經濟增長模式已經到了拐點，必須建立有活力的市場機制，才能激發中國經濟的內在活力。

國家工商總局副局長王江平認為，用競爭政策催生新動力，應該說最有潛力、最有效率，“過去我們有一種誤區，認為經濟的新動力往往都是來自新興產業，所以我們規劃了六大戰略性新興產業。十幾年過去了，這些戰略性新興產業應該說乏善可陳，反而是突破了制度束縛的互聯網經濟給我們帶來了新經濟的希望。應該說互聯網經濟在中國受到的這種束縛是相對比較少的，也沒有人去規劃它，但是它現在成為了我們經濟的希望。”

國家發改委價格監督檢查與反壟斷局局長張漢東表示，隨著經濟發展到現階段，市場經濟不斷成熟，應該更多依靠競爭政策促進經濟發展。

經過多年的改革開放，我們已經明確，目標是建立一個開放的市場、競爭充分的市場、公平有效的市場。

如何實現理想市場？

一個有效的市場機制的確立需要多方面的配合。就中國而言，市場作用被弱化的原因在于，不當的產業政策造成了市場的壟斷，而法治的弱勢造成了權益被保護不到位，違反法律的成本太低導致不正當競爭。

要建設一個理想的市場，需要從因果關系入手，明確該做和不該做的邊界。凱恩克勞斯經濟研究基金會執行主任林至人認為，要破除壟斷、提高市場競爭活力“應該有一整個的改革制度、框架，也即頂層設計。”

首先明確產業政策的邊界。明確邊界，不代表政府干預不對、產業政策不好。通常，產業政策分為垂直產業政策和水平產業政策。

“垂直產業政策的目的是支持和振興特定的區域、行業或企業，水平產業政策是一種普適性的產業政策，用于向創新投資、研發、跨行業等特殊經濟活動提供無差別的支持。它覆蓋更多的行業，而不是有歧視。”牛津大學產業經濟學教授Derek Morris認為，“盡管垂直產業政策在經濟發展初期和復蘇過程中能產生一些成效，能促進經濟發展，但是這些成效是非常有限的。” 中國當前處在一個關鍵時間點上，因為中國正在進行從“粗放型增長”到“集約型增長”的過渡，從垂直產業政策到水平產業政策的轉變非常關鍵。

盡管如此，這并不代表垂直產業政策在中國就要被完全拋棄。與歐美國家相比，中國處于并且仍將長期處于發展中國家，并且中國長期是一個農業國家，工業基礎薄弱，這就決定了在某些不適合民營企業投資的領域，國家主導的垂直產業政策仍會存在，國企仍然會被作為一個積極的“壟斷者”而存在，比如航空航天業。

陳清泰認為，在投資規模大、短期不能產生行業平均利潤、具有后發追趕性質的行業、有可能產生市場前景的行業、市場失靈效果明顯的產業，國家的產業政策仍然是需要的，國企仍然是需要發揮主導性作用的。

破除壟斷要有“破”有“立”。在今天的市場競爭中，某些大型企業、特大型企業的壟斷地位的確阻礙了行業的進步、降低了經濟運行的效率，這是在反壟斷的過程中必須要“破”的地方，這些企業不全是國企、央企，甚至還有外企、民企。

Derek Morris認為，企業所有制并不是造成國企和民企效率的重要原因，而是由于二者面臨的市場環境不同，“如果國有企業在面對市場競爭時，能和私有企業處在同樣的環境中，就能夠實現全面競爭。國有企業就會被迫采取運營利潤最大化的戰略，如此一來就能夠和私有企業一樣煥發活力。”

同樣的道理適合幾乎所有的企業，這些能夠在行業實現壟斷的企業由于各種各樣的保護和支持，最明顯的莫過于地方保護，因此才造成了效率的低下和業績上的裹足不前。

因此，一方面破除壟斷不僅要靠立法，我國也頒布了《反壟斷法》，全國上下大大小小的會議也在強調政府要減少干預、讓市場在資源配置中起主導作用，但是，效果不甚了了，另一方面，要鼓勵競爭，保護參與競爭者的合法權益。

王江平認為，“中國經濟迫切需要新的動力，因為我們迫切需要提高中國經濟全要素的效率，我們迫切需要提高有效供給。這一切都是競爭政策的職責所在，中國經濟競爭政策盡管時間不長，還需要豐富，還需要不斷地完善”。競爭政策催生新動力主要從四個緯度來看，一個是效率動力，一個是創新動力，一個是信用動力，還有一個是品牌動力。

通過鼓勵競爭，使更多的企業參與進來，產生新的產品、新的商業模式，使市場參與者重視信用、重視品牌，市場競爭參與者身份平等、機遇均等，同時，其權益也要受到保護，這是充分的市場競爭所能夠帶來的顯而易見的好處。

對外經貿大學競爭法中心主任黃勇認為，特別是要注重私權的保護，這一點是市場經濟發展這么多年的一個重要的規律，創新沒有私權的保護，就沒有創新的動力。

通過取消不當的行業政策，減少政府大規模干預經濟的行為和力度，破除企業對市場的壟斷，給予市場參與主體均等的機遇、權益、身份，對于保證公平競爭、激發中國經濟活力具有重要意義。