落實“窄馬路、密路網、開放街區”措施分析——以合肥市為例

汪春

（合肥工業大學建筑設計研究院，安徽 合肥 230009）

落實“窄馬路、密路網、開放街區”措施分析——以合肥市為例

汪春

（合肥工業大學建筑設計研究院，安徽 合肥 230009）

為落實“窄馬路、密路網、開放街區”的城市道路布局理念，需要從法律法規、規范技術標準、規劃實施策略等方面，根據老城區、新城區的不同特點因地制宜研究實施路徑。從分析實施難點著手，從法律法規和規范標準修訂層面提出相關意見，并針對老城區和新城區不同特點，系統提出老城區和新城區落實“窄馬路、密路網、開放街區”的實施路徑，為各地試點試行提供技術參考。

開放街區；街區制；道路網；規劃

0　引　言

中共中央、國務院發布的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出：優化街區路網結構，樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念。在此背景下，解決城市道路存在的深層次問題，面臨千載難逢的機遇。《意見》提出，到2020年，城市建成區平均路網密度提高到8km/km2，道路面積率達到15%[1]。《意見》中所提出的道路網指標與合肥市現狀指標差異較大，與現行規范相比也有較大提升。合肥市需要及早研究、局部試點，探索貫徹和落實中央文件精神的有效舉措，逐步推動街區制道路網絡形成。

1　《意見》中街區制路網規劃理念解讀

1.1《意見》中街區制路網相關內容[1]

優化街區路網結構，加強街區的規劃和建設，分梯級明確新建街區面積，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網系統。打通各類“斷頭路”，形成完整路網，提高道路通達性。科學、規范設置道路交通安全設施和交通管理設施，提高道路安全性。到2020年，城市建成區平均路網密度提高到8km/km2，道路面積率達到15%。積極采用單行道路方式組織交通。加強自行車道和步行道系統建設，倡導綠色出行。合理配置停車設施，鼓勵社會參與，放寬市場準入，逐步緩解停車難問題。

1.2街區規模

《意見》中提出分梯級明確新建街區面積，但對街區規模沒有具體表述，因此造成對打開已建成封閉小區和單位大院的諸多誤讀。根據《意見》要求，到2020年，城市建成區平均路網密度提高到8km/km2，據此推算，道路中心線間距約250m，如果按道路紅線寬度平均為20～50m計算，街區尺度約為200～230m。另外根據成都市小街區規劃研究成果，根據功能需求，街區單元尺度不宜大于200m×200m，街區單元規模為3.33hm2左右。綜合以上可知，街區單元尺度以200～250m為宜。

1.3街區開放及服務對象

對交通而言，問題的關鍵是地塊尺度，而非封閉本身。從交通角度而言，并非所有封閉小區都有必要開放。對原本尺度適宜的封閉小區，開放與否對交通幾乎沒有影響；對于占地較大的小區，如果處于自然界限邊界（河道、鐵路），對城市交通阻礙不大，也沒必要完全開放。因此，對于已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，要優先選擇沿街長度300m以上、內部有貫通性道路、打開后能減少繞行距離、有顯著效果的封閉小區和大院進行試點開放。

開放街區和小街區的主要作用是將非機動車交通、集散交通、短距離交通從主干路系統分流出來，通過微循環支路網承擔，提升公交線網通達性和站點覆蓋率，提升步行、自行車交通網絡的連通性、便捷性，均衡道路交通流分布，改善交通微循環組織。因此，開放街區主要服務對象應該是綠色交通（步行道、自行車道、社區公交道等形式），開放街區是綠色交通加大密度、優化調整交通方式結構的大好機會。

2　窄馬路、密路網、開放街區實施措施分析

住建部在《意見》出臺后，召開新聞發布會對《意見》進行解讀。在解讀中指出，“逐步”就是要有計劃，要有輕重緩急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能簡單地理解為“拆圍墻”。要實施逐步打開封閉小區和單位大院的城市，要考慮到各種實際情況，考慮到各種利益關系，依法依規處理好各種利益關系和居民的訴求，切實保障居民的合法權益。因此，落實和推行《意見》，要新舊有別、因地制宜、循序漸進、逐步更新，在城市新區和舊城區采用不同的實施措施。

2.1新城區實施措施

（1）避免大尺度規劃和開發模式

新區規劃建設過程中約束條件較少，建設初期為了快速積聚人氣和體現新區城市化特征，優先選擇開發超大型社區，極易出現“寬馬路、大街區”。因此在新區規劃上，思維觀念要從貪大求闊轉向精品城市，多從提高街道活力、市民宜居尺度方面著手，在城市中心區盡量避免規劃尺度超過250m的街區。在道路網規劃和建設中，在同等道路面積率下，重點提高道路網密度，減少和避免6車道以上寬馬路。對于城市快速路和交通性主干路等服務長距離機動交通的道路，可以優先選擇單向二幅路方式，將多車道的寬馬路分解成兩條機動車單向、慢行交通雙向的小尺度道路，在滿足機動交通要求的同時增加慢行交通網絡密度。

（2）開展道路控制性詳細規劃

建議參照城市總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃的城市規劃體系，在現行道路網規劃、道路施工圖設計之間增加道路控制性詳細規劃階段，彌合道路規劃與施工圖設計之間的斷層。通過道路控制性詳細規劃，可充分考慮道路的功能定位和用地要求，對斷面、交叉口、公共交通站點等要素進行控制，并對道路網規劃中不合理部分提出調整意見。通過道路控制性詳細規劃，可從系統角度大大優化道路功能，提升道路建成后通行效率，達到事半功倍的效果。

（3）優化并嚴格執行《規范》（或各地控規通則）

現行規范（或各地控規通則）指標要求與“窄馬路、密路網、開放街區”要求不相適應甚至相矛盾，應及時加以調整。在車道數和車道寬度方面，在快速路和主干路中應嚴格限制6車道以上道路，禁止8車道以上（含輔道）道路，在次干路中應禁止6車道以上道路，在滿足交通安全前提下，適當降低生活性道路車道寬度下限值，進一步降低道路紅線寬度。在道路網密度指標方面，應按用地性質大幅提高道路密度；在城市道路面積率方面，根據城市規模和用地特征，適當提高道路面積率，新增加道路面積主要為城市支路和慢行交通空間；在交叉口渠化設計方面，降低設計速度從而減小交叉口轉彎半徑；在建筑退讓方面，適當降低生活性主干路、次干路和支路的建筑后退道路紅線距離，減少退距，增加街道空間緊湊感，從而增加街道活力。

2.2舊城區實施措施

（1）優先保障綠色交通路權

全面梳理舊城區道路功能，結合公共交通、慢行交通流量現狀，合理分配道路路權。對以生活功能為主的城市道路，公共交通和慢行交通是主體交通方式，在路權分配上應優先加以保障，真正實現由“以車為本”向“以人為本”轉變。可選擇通過壓縮機動車道寬度、減少機動車道數量等方式，設置具有專用路權的非機動車道和人行道。對于公交斷面客流大的雙向6車道及以上道路，堅持施劃公交專用道。逐步推行交通寧靜化措施，提升慢行交通過街設施數量和品質，盡量避免建設對行人不友好的大型交叉口。

（2）逐步推行超大街區開放

舊城區已經建成了大型居住小區、機關單位、學校等超大街區，是推行“窄馬路、密路網”的主要阻礙。要通過研究和尋求開放超大街區的法理依據和技術途徑，制定相對應的地方法規，通過機關單位和學校試點逐步總結經驗，再推行大型住宅小區開放。當超大街區向機動交通開放困難較大時，優先考慮對公共交通、慢行交通開放，并推行公園、廣場等公共空間向慢行交通開放，提升舊城區慢行交通網絡密度和可達性。結合開放超大街區，完善城市微循環系統，增加路網連通性。

（3）精細化交通設計

舊城區道路基礎設施已基本建成，在城市管理上要轉變“重建輕管”的管理理念，向“建管并重，重在管理”轉變。在現有的道路條件下，通過推行精細化交通設計和精品道路建設，保障慢行交通通行空間和通行品質，減少機非干擾，在局部區域推行“以人為本”的交通寧靜化設計，推行增加街道活力的公共空間設計，完善慢行交通過街設施等措施，增加道路宜人屬性，減輕和避免開放街區帶來的負面影響。

2.3實施難點

（1）法律和地方法規層面

物權法規定“（小區）建筑區劃內的道路，屬于業主共有”，這就要求政府在打開封閉住宅小區、實現小區內部道路公共化的過程中，依法進行權屬劃分，處理好經濟補償等權益分割問題。從法律層面來講，如何確定道路綠地和收益分配模式，以及小區原有停車庫的使用權、收益權、分配權及管理責任等，都是焦點所在。

另外，對于“原則上不再建設封閉住宅小區”，需要在全國或地方性城鄉規劃管理法規上加以明確和落實，確保城鄉規劃管理部門在項目審批時有法可依。

（2）規范制定和執行層面

《城市道路交通規劃設計規范》（GB50220－1995）、《城市道路工程設計規范》（CJJ37－2012）等相關規范，在道路網密度、道路面積率、車行道寬度、交叉口轉彎半徑等方面，與“窄馬路、密路網、開放街區”要求不相適應甚至相矛盾，而這些規范是現行規劃與設計必須執行的強制標準，規劃和設計單位普遍對照執行，如果相關規范沒有同步修訂并盡早出臺，各地在落實“窄馬路、密路網、開放街區”時缺乏依據。另外，對于規劃類規范和地方編制標準，各地在執行時往往超越規范和標準，約束力不強。如《安徽省縣城規劃編制標準》（DB34－T1950－2013）規定縣城道路寬度應不超過45m[2]，但各地在執行時往往難以落實，大馬路普遍存在，規范和地方標準未能得到有效執行。

（3）支路網與主干路銜接方法

現行規劃和管理上，對主干路強調控制交叉口間距來保證主干路通行能力，現行規范也強調支路與主干路優先采用右進右出方式進行控制，弱化支路與主干路銜接，因此主干路成為支路體系的物理屏障，使得支路體系難以網絡化，人為造成大量盡端路，使得大量短距離交通仍然需要通過主干路進行轉換，大大降低支路網分流非機動車交通、集散交通、短距離交通的作用。

（4）建成區城市肌理

建成區現狀為樹枝狀、盡端路較多，存在大量錯位支路，難以通過住宅小區或單位大院開放實現貫通。另外，封閉式小區、單位大院為了營造景觀效果，內部道路一般呈環狀布局，線形較為曲折，貫通性道路較少，方向性不明顯，增加了從小區內部穿行的行駛距離，從而降低了對慢行交通的吸引力。

3　合肥市推行街區制路網實施措施

3.1修訂《合肥市控制性詳細規劃通則（試行版）》

《合肥市控制性詳細規劃通則（試行版）》是合肥市城市規劃管理和規劃設計的重要依據，需要及時修訂，將《意見》中規定的“窄馬路、密路網、開放式街區”精神通過具體指標、控制措施在《合肥市控制性詳細規劃通則（試行版）》中進行落實，使得合肥市在《意見》落實上做到有法可依，并為新建城區和新建項目落實街區制提供規范標準和強有力保障。

3.2選定合適區域進行試點

在建成區和城市新區分別選擇試點區域進行“窄馬路、密路網、開放街區”試點。

建成區方面，根據合肥市城市發展特點和現場調查，一環以內區域大型封閉街區較少，城市道路網密度較高，進一步提升道路網絡密度和連通度，拆遷量較大，短期內難以實施，需要結合城市更新逐步推進。南一環至南二環區域大型封閉式小區和單位大院較多，道路網密度低，支路網缺乏，且區域內主干路在早晚高峰交通擁堵明顯，選擇作為試點區域。通過打開封閉小區和單位大院等措施，可以短期內提升支路網密度和完善支路網體系。因此，建議選取南一環、長江西路、西二環、南二環、東二環、裕溪路所圍合的區域作為本次試點區域，總面積約39.5km2，見圖1。

圖1　建成區試點區域示意圖

在試點區域范圍內，通過編制實施方案，提出“窄馬路、密路網、開放街區”實施途徑。實施方案包括但不限于以下內容：

（1）從交通角度分析需要開放的住宅小區、單位大院，并提出實施方法和配套管理措施。

（2）構建完善支路網體系，細致梳理支路網與主干路銜接控制措施，確保支路網在分流非機動車交通、短距離交通方面的作用。

（3）構建完善步行和自行車網絡，重點發揮住宅小區、單位大院內部道路在慢行系統中的作用。

（4）構建完善社區公交網絡，充分利用新開放的內部道路開通社區公交，提高公共交通覆蓋率，實現試點區域內公共交通站點500m全覆蓋。

（5）編制分年度建設計劃，并納入每年城市大建設計劃中，確保規劃順利實施。

城市新區方面，建議選擇濱湖新區作為試點區域，在地塊出讓、道路設計、方案審批等方面探索新建城區“窄馬路、密路網、開放街區”實施措施。

4　研究結論

（1）新城區和老城區應因地制宜采取不同措施。

（2）需要優先在法律和地方法規層面明確和落實，確保城鄉規劃管理部門在項目審批時有法可依。

（3）需要對相應規范和標準加以修訂，以適應和推動街區制路網發展。

（4）分別在老城區和新城區選定合適區域進行試點，在實踐中總結經驗，逐步推進。

[1]中共中央,國務院.關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見[Z].2016.

[2]DB34－T1950－2013,安徽省縣城規劃編制標準[S].

U491.1+3

B

1009-7716（2016）11-0001-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2016.11.001

2016-07-16

汪春（1983-），男，安徽樅陽人，工程師，從事城市交通規劃、智能交通設計工作。