特朗普執政的前景與困境

張志新

是特朗普改變華盛頓，還是華盛頓改變特朗普？

2016年美國大選中洶涌的反全球化、“反當權者”民粹思潮將地產大亨唐納德·特朗普推向政治前臺，并最終成功入主白宮。這不僅意味著民眾對美國政治、經濟與社會現狀的極度不滿已經達到新高，而且美國的政黨政治正在發生前所未有的變化。

本世紀以來，美國政治的顯著特征就是極化加劇背景下的政治失靈，主要表現為政府預算危機、以司法取代行政，以及總統被迫“濫用”行政命令施政等。特朗普的當選為美國解決政治困境提供難得的機遇，但最終是特朗普改變華盛頓，還是華盛頓改變特朗普，尚待觀察。

政治困境的三大表現

一是聯邦政府預算危機、關門危機不斷。預算是一國行政的基礎，然而，在美國，由于民主與共和兩黨惡斗，國會常年不能按時通過預算法案，直接影響聯邦政府施政。去年12月18日，奧巴馬總統簽署《2016財年綜合撥款法》，聯邦政府新一輪預算危機才告一段落，而此時距離2016財政年度開始的2015年10月1日已經過去兩個半月。從1976年至2015年，聯邦政府由于國會兩黨爭斗未能及時通過預算法案，共出現18次政府部分機構關門現象。而且，政府預算危機如果和與它關聯的國債違約風險疊加，就會對美元的儲備貨幣地位和美債的信用度產生重大沖擊。此外，危機還直接沖擊美國外交政策的實施。奧巴馬為處理危機被迫缺席APEC領導人非正式會議和東亞峰會，也導致亞太區域國家質疑美國“亞太再平衡”戰略是否“過氣”。

二是府會僵持不下，以司法取代行政。從上世紀60年代起，在兩黨就政策問題難以達成妥協的時候，最終都會訴諸司法，從而出現以司法取代行政的獨特現象。例如，有關墮胎、女權、環境保護、黑人權益維護等問題，即便政府與國會中一方積極推動，仍會遭到另一方的極力阻攔。最終在聯邦最高法院的裁決下，問題才能得到暫時解決。類似的司法訴訟綿延不斷，是對政府財政的巨大浪費。奧巴馬政府任內，同性婚姻經最高法院裁決解除禁令最終實現合法化。這種司法權力全面介入行政的直接后果是，聯邦高等法院在政黨政治中的相對超脫狀態一去不復返。

三是總統施政受到反對方政黨阻撓，被迫通過行政命令施政。美國憲法確立的三權分立制度，從本質上要求各方通過協商與妥協實現國家利益最大化，但該制度卻不能避免一方對制衡的濫用。在非總統所在政黨控制國會的情況下，極易產生國會投票以黨派劃線的“否決政治”現象。由此，總統迫不得已只能使用行政命令等手段施政，但沒有國會的立法授權與財政支持，往往事倍功半。

在奧巴馬上任之初，增加基礎設施投入、實施移民改革、應對氣候變化等，均是其主要施政目標。然而，在共和黨阻撓下，上述事關國計民生的大型立法都無望在國會通過。無計可施下，奧巴馬在二任時全面轉向通過行政命令施政，包括提高聯邦雇員最低工資、暫緩遣返非法移民、嚴格槍支管制和實施應對氣候變化的措施等。即便如此，相關措施也遭到共和黨議員和州長的抵制。奧巴馬與國會共和黨的惡斗，直接損傷的是政府施政的效率和美國民主的質量。

困境難解的原因

從制度設計上來講，美國的總統制民主存在與生俱來的“否決政治”誘因。從積極的方面看，與議會制民主不同，總統制民主中總統與國會分別經過選舉產生，不同政黨可以掌握行政和立法部門，通過權力分立和制衡實現民主，維護多數人的利益。然而，從消極面看，不同政黨分別掌握各部門的可能后果是，雙方都需要付出巨大政治資本，才能與對方達成妥協，推行自身的政策。而且，它無法避免一方惡意濫用制衡的沖動，使民主政治異化為“否決政治”，導致政府的立法、行政效率低下和施政不暢。

同時，總統與議員任期的不同步，也可能由于雙方政見不和導致政府“空轉”。與議會制民主中議會可以通過對總統的不信任案解散政府不同，美國民眾即使對總統不滿，也要在4-8年后通過選舉將他趕下臺，之前則只能等待。即便民眾通過投票使其他政黨成為國會多數黨，也不可能完全阻止總統的施政，因為總統還擁有否決權、行政命令等手段推行自己的政策。這種方式，實質上無助于任何重大政策的推行，只能意味著政府的“空轉”和行政資源的浪費。

從現實原因看，民主政治變異為“選舉政治”是美國政治失靈的重要原因。從上世紀60年代起，美國就出現自由主義與保守主義之爭，或者說“大政府”與“小政府”路線之爭。但兩黨的路線差異，并沒有阻擋他們在實踐中對行政部門擴權的寬容和對“福利社會”的縱容。換言之，出于競選連任的考慮，兩黨政客一味討好選民而進行政治承諾，社會福利只增不減。即便是主張平衡預算的共和黨人，也不愿為削減福利開支而得罪選民。由此，為服務于競選連任，兩黨政客理念的原則性已經大為模糊。這就是“選舉政治”的惡果之一。

“選舉政治”的惡果之二是加劇政治極化。從上世紀末開始，美國政治呈現極化加劇的態勢，主要表現是國會兩黨之中溫和派議員數目的減少，以及國會投票中“為反對而反對”的現象增多。兩黨候選人選舉時用激進觀點吸引選民支持，當選后投票表決則以黨派劃線，國會內部妥協、合作的氛圍蕩然無存。

“選舉政治”的最大惡果是政治精英與普通民眾的脫節，民主政治被民粹思潮所裹挾。后冷戰時代，全球化加劇經濟不平等，金融危機后美國中產階級縮水甚至“返貧”，這直接加深了底層民眾對美國現狀的不滿。政治上，政客為當選對選民大肆承諾，上臺后卻不能履行諾言，導致民眾“反當權者”的民粹思想日益盛行。2016年大選中，特朗普最終能夠在選舉中勝出，就在于他對這種民粹思想善加利用，最終“綁架”共和黨。在這里民主實質上已經被扭曲，其最終結果也不符合民眾的利益。

特朗普的執政前景

2016年的美國選舉，給予共和黨和特朗普政府以前所未有的“全面執政”機遇，然而政治極化并不會因選舉的結束而終結，靠民粹力量上臺的特朗普一方面不得不與共和黨主流妥協，以求得執政的穩固基礎，另一方面他又不得不順應部分激進“民意”，作為對其競選承諾的履行。這種左右為難和“里外不討好”的局面或注定特朗普執政空間有限。

首先，在應對預算危機問題上，特朗普表達出自相矛盾的政策主張。選舉期間，他曾表示美國的債務將使其失去主權甚至毀掉國家，上任后他將同外國債權人就債務重組展開談判，但同時他又主張廢除削減政府赤字的“自動減支”計劃，增加對軍費和國內基礎設施建設的投入。勝選后，特朗普再次許諾，將在未來10年投資1萬億美元用于機場、橋梁和道路等基礎設施建設。無論如何，上述做法將很難避免美國政府財政赤字的激增，也必將引起國會民主黨人的激烈反對。由此，預算之爭乃至預算危機在所難免。

其次，共和黨在府會“全面執政”并不能避免“否決政治”的出現。當前在國會參議院，共和黨雖為多數黨，但并沒有拿到可以完全通關的60票。也就是說，民主黨參議員仍可以通過“冗長發言”等手段阻止共和黨的人事任命、預算等立法。加之，此次選舉凸顯美國社會分裂之嚴重，民主黨勢必要在國會給特朗普以“下馬威”，阻止其重大法案的通過。從這個意義上講，“否決政治”在美國延續的可能性相當高。

最后，通過“行政命令”施政前兆已經出現。盡管即將就任的特朗普自詡獲得民眾“授權”，但是他在日前發布的“百日新政”措施中仍以行政命令為主。諸如退出“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）、廢除限制能源行業發展的措施，以及要求政府雇員離任后五年內不得充當說客等規定，基本上通過總統發布行政命令就可實現。這也表明特朗普已經認識到國會民主黨人的虎視眈眈，也極力避免發生正面沖突，希望以行政手段取得“早期收獲”。

事實上，歷史上許多美國總統都帶著“改變華盛頓”的雄心壯志入主白宮，其結果往往是被華盛頓的骯臟政治所習染，乃至同流合污。八年前的奧巴馬即是如此，難怪曾授予他諾貝爾和平獎的挪威委員會近日表態“痛心疾首”。從缺乏執政經驗的角度看，特朗普就是“共和黨版的奧巴馬”。所以，對他破解美國的政治困境、改變華盛頓的雄心也不能抱太大的希望。