從提高效率角度談PPP立法

賈振卜

摘 要：PPP是基于提高政府對公共資源的提供效率而引入，但目前被異化為融資方式。文章不忘PPP的初心，從提高效率的角度來研究PPP。首先從提高效率的角度和PPP的適用范圍考慮，認為不能將PPP狹義解釋為特許經營，應將政府購買公共服務也列入PPP項目，從而給出了PPP的定義。隨后從提高效率的角度提出PPP在制度設計方面應建立物有所值的審查制度、對國有資本進入PPP項目進行特別規定制度和公開競標制度，以期對PPP立法有所幫助。

關鍵詞：PPP 效率 立法

中圖分類號：F834.81 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-048-02

引言

PPP（政府與社會資本合作）是當前的經濟熱點，PPP項目的首要職能是融資，同時具有提高效率的功能。PPP項目引入的前提在于政府活動的低效率，引入社會資本意味著提高效率。為防止PPP異化為只具有融資功能，本文從提高效率的角度入手對PPP立法進行了研究。

一、從提高效率的角度定義PPP

首先，因為各國經濟體制的不同，各國政府在與國有企業和私有企業的關系上有很大不同，生搬硬套國外對于PPP的定義是沒有意義的。但對于一國來說，明確PPP定義意味著法律管理邊界。目前財政部在《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿（2016年1月11日））中，將PPP定義為：“指政府和社會資本以合作協議的方式提供公共產品和服務的行為。”而發展與改革委員會則將PPP方式限定在使用者付費，將范圍縮小到特許經營，并在《基礎設施與公共事業管理辦法中》明確：“特許經營是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營并獲得收益。”顯然，發改委的特許經營的概念縮小了PPP的范圍，同樣的，支持特許經營的學者也認為財政部將PPP概念泛化。

我國發改委將范圍劃定為基礎設施和公用事業兩類，包括能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等。社會與資本合作法也將范圍劃定為基礎設施類項目和公共服務類項目。基礎設施類項目包括公路、鐵路、港口、機場、城市軌道交通、供水、供暖、燃氣和污水垃圾處理等項目；公共服務類項目包括環境保護、大氣污染治理、教育培訓、公共醫療衛生、養老服務、住房保障、行政事業單位房產運行維護等項目。如果將PPP狹義解釋為特許經營，則將政府購買公共服務排除在外，對于不具有使用者付費性質的項目不能適用。從提供公共產品和提高效率的角度來看，財政部的PPP釋義更符合提高效率的本意。

二、基于提高效率設計的PPP規則

將PPP項目的意義定義為提升效率，則在執行過程中，應該從經濟角度和信息對稱方面考慮，建立以下幾個制度。

1.物有所值審查。基礎設施普遍具有周期長、投資大、涉及面廣、風險多、合同復雜、談判耗時耗力、前期費用高的特點，因此，在立項前，必須進行物有所值評估，確定采用PPP方式是否值得。

政府活動的低效率源于20世紀40年代產生的公共選擇理論，理論依據之一就是政府活動的低效率。認為政府介入經濟活動如果政府解決，或者副總用大，或者效率低下，政府干預越多，效率損失越大。

而在實踐中，特別是公共產品提供中，這一理論并不當然成立。所以，必須強調PPP物有所值審查，評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用PPP模式，從而實行公共資源配置利用效率最優化。

目前，由于基礎數據缺乏和評價方法不完善，更重要的是國內的高速發展導致根本無法準確預測未來經濟發展情況，所以有些專家學者認為物有所值審查假設太多而沒有實際意義，沒有必要做。確實，咨詢不專業、評價及流程不規范時，PPP項目的成本將比傳統模式高，對政府和公眾不利，只發揮了融資功能而沒有提高效率。但是，凡事預則立、不預則廢，基礎數據和評價方法是一個不斷完善的過程，盡管目前還屬于理念階段，但如果這個階段都無法通過數據說服自己，何必要采用PPP模式。

2.對國有資本進入PPP項目進行特別規定。經濟學假設中，認為社會資本中，國有企業的效率要低于私有資本，所以，應該對國有資本進入PPP項目進行特別規定。從國家限制地方債務膨脹的角度，也應該對國有資本進入PPP項目進行特別規定。

國企領導人和政府官員從自身角度考慮，投資PPP項目可以在當期獲得收益，實現公司發展，個人也可以獲得政績，而問題也可能由繼任者承擔。忽視風險投資PPP項目的收益要大于保守行為，而投資失敗的追責制度不健全或處罰過輕也無法抑制國有企業領導人對PPP項目的投資沖動。所以，必須抑制社會資本和政府的不理性投資行為，對國有資本進入PPP項目進行特別規定，對國有資本投資導致的損失進行終身追責。

3.公開競標。一個充分的競爭市場是有助于提高效率的，民間資本參與公共建設的過程如果能夠在保護投資人商業秘密的基礎上，保障公開性，有助于社會公眾進行監督，防止政府權力尋租。在制定相關立法時，要在審查程序及最終結果上保證公開性。

在我國采用PPP模式的過程中，一定要通過公開的競爭性招標，讓社會資本方創新方案，通過定量和定性分析，政府采購團隊認為應用PPP模式的效益更高。定量來看，從財務角度考慮，與傳統政府采購相比，最終的PPP項目協議可以帶來成本的降低。定性來看，PPP模式具有以下五方面的優點：競爭與創新，招標過程的競爭性原則鼓勵社會資本方，從設計到建造再到運營等整個過程中，努力創新解決方案；工期確定，只要設備可以投入使用，社會資本方就會按照協議收到政府支付，這就促使他們及時完成項目；成本確定，該項目協議是一個固定成本合同；資源整合，社會資本方負責整個項目的設計、建造和長期運營維護等全部工作，這就促使其從整個項目協議周期的角度去整合并優化這些環節；全生命周期維護，整個項目周期內，社會資本方負責確保設備的維修和重置，否則將無法全額獲取服務報酬。

三、結語

PPP是一種全新的管理理念，引入PPP的初衷是提高政府公共產品的效率，所以，談PPP，不應該只看重它的融資功能，更要以提高效率為目的設計規則。在法律層面明確PPP定義，建立效率為導向的PPP模式，從規劃階段的物有所值評估和對國有資本的特殊限制以及公開競標的設計，有利于實現效率的提高和資源的最優分配。

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（作者單位：山西路橋建設集團有限公司 山西太原 030006）

（責編：若佳）