關于地方政府債務置換的情況及對銀行的影響分析

胡大瑋

摘 要：根據國務院的相關文件精神，2015年，為了幫助地方政府緩解地方債務集中還款的壓力，財政部下達了3.2萬億元的地方債務置換債券額度。地方債務置換是我國地方政府融資模式發生了根本性的變化，進一步走向市場化的標志，對于優化商業銀行配置貸款效應，增強防范風險的管理能力具有非常重要的意義。文章闡述了地方債務置換的歷史背景、地方債政策出臺的意義與即時效應、地方債務存在的問題和置換的原則，以及地方債務置換對商業銀行影響，并提出了相關對策。

關鍵詞：地方債務置換 效應 政府 商業銀行 影響

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-020-03

一、地方債務置換的歷史背景

地方債務是指地方政府相關部門以政府信用為基礎，通過一定的方法向社會各界籌集資金所形成的債務債權關系。從我國地方債務的發展來看，我國中央和地方政府一直以來始終推崇既無外債又無內債的財政政策。

從1997年起，由于受到亞洲金融危機，我國地方政府才開始建立融資平臺為城市建設等融資。自2009年起，地方融資平臺處于數量激增，融資額迅速增長的狀態，但同時由于融資平臺管理不規范、市場化程度低，普遍存在項目效益差，不足以彌補貸款利息高、期限錯配、到期貸款集中等問題。為此，引起了中央相關部門的高度關注。從2010年開始，就連續出臺針對融資平臺的管理辦法，在一定程度上規范了融資平臺的運行模式，但同時也使得融資平臺的融資工作停滯，許多項目因缺乏后續資金而面臨困難，個別公司甚至出現了違約現象。

2014年以來，我國進入了經濟發展新常態，經濟增速明顯放緩，國家在2014年底與2015年初先后出臺了《地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）》、《國務院關于加強地方債務置換效應及其對商業銀行影響地方政府性債務管理的意見》、《關于妥善解決地方債務置換效應及其對商業銀行影響，地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題的意見》，提出對目前地方存量債務進行清理和調整，支持融資平臺公司在建項目的存量融資的要求，并推行債務置換和PPP模式等支持性措施。

地方債務置換，即是把原來地方政府融資平臺上利率高、期限短的債務置換成利率低、期限長的債券。這種方法的實質是借新還舊的方式，但同時優化了地方債務結構，降低了一定時期內的償債壓力，將時間推移，并總體降低利息支出，也保障了在建項目融資的資金鏈不會發生問題，保持了財政擴張政策的連續性。另外，從《全國地方政府性債務審計結果》（2013）來看，截至2013年6月，地方債務已經增加到了17.9萬億元，其中，需要政府在2014年、2015年兩年內負責還債的分別為21.89%和17.06%。2014年地方債務償還規模高達3.56萬億元，2015年地方債務償還規模為1.86萬億元。其中，光是利息負擔在2014年至2016年一項就為1.5萬億元，是上世紀90年代以來最重的負擔。

中央推出的地方債務置換，猶如一場“及時雨”。前后分3批在2015年進行的地方債務置換額度已接近3.2萬億元，每個省的地方債務置換都已超過了在本年度需要償還的本金，非常及時有效地解決了直接影響影響地方政府可能由于需要最大限度地還錢而引發的債務危機。正可謂：“化險為夷，轉危為安”。因此，2016年債務置換工作還將繼續推進。

二、地方債務置換的意義與即時效應

1.地方債務置換能夠幫助地方政府釋放債務集中還款的壓力。我國地方債務已經由來已久，據有關數據顯示，2014—2016年間為我國地方債務償還高峰時期。盡管置換債券政策在實施過程中存在一些操作層面的問題，但工作成效十分明顯。各省在分配額度范圍內，自主發行地方政府置換債券，將高息債務置換成為低息債務，將到期債務展期為未來債務，將以地方各級政府信用為擔保上收為以省級政府信用為背書。到2015年12月11日為止，全國共完成下達置換額度的99%，實現了2015年到期債務置換債券額度的全覆蓋，平均置換存量債務成本由原來的10%降到了3.5%，每年可以為地方節省2000多億元的利息。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在實施地方政府置換債券政策時，必須注重頂層設計與基層實踐相結合、靜態存量與動態調整相結合、短線延展與長效機制相結合的原則，發揮置換債券政策的最大效用。

2.地方債務置換的即時效應。地方債置換有助于建立規范的地方政府融資機制和財政資金運作機制。一方面，地方債務置換為建立市場化的地方政府融資機制夯實了堅實的基礎。從當時設計政府融資平臺的初衷來看，這一平臺是由政府發起、按照市場化機制運作的。但是事與愿違，在具體實踐中大都是由地方政府提供了或明或暗的擔保，根本沒有按照市場化、商業化的方式去運作，因此為日后的發展帶來許多不確定因素，也帶來了難以預見的風險。采取地方債務置換后，政府不能再為融資平臺提供任何擔保抑或是兜底，這就從本質上理清了銀行、融資平臺企業與政府之間“剪不斷理還亂”的關系，使市場在資源配置中發揮真正的作用。

另一方面，地方債置換能夠促使地方政府建立健全透明、規范的地方財政資金運作機制，進一步管控風險。當前，許多地方的融資平臺還欠缺有效的監管，往往是各自為戰，多頭管理，有好處時一哄而上，有責任時作鳥獸散。從2013年審計署大張旗鼓地對地方債務進行審計后，究竟地方債務新增了多少？始終沒有一個權威的、公開的、準確的數據。如果仍然按照這種模式運作下去，地方債務大量積累，極有可能引發財政風險，并且蔓延到金融、保險等其他領域，嚴重地影響社會穩定。因此，必須對此引起足夠的重視，開展地方債務置換工作，必須要求各級地方政府積極開展對轄區政府債務的核查、清理、審議、甄別以及確認工作，做細做小做實，來不得半點馬虎。要將各層級政府債務統一收到省級政府，納入財政預算管理，切實加強對政府債務的全面、統一、集中管理。

三、地方債務置換中存在的問題與置換的基本原則

1.政策實施需多方協商一致，工作推進存在一定難度。置換債券政策實施，需要地方財政部門、存量債權人、債務人、有關主管部門等各方面在協商一致的基礎上共同簽訂協議才能完成，存在一定的協調成本。一方面，由于置換債券利率較低，對當年到期債務，債權人缺乏置換動力。例如，有的銀行行動遲緩，地方政府與其當地分支機構協商時，始終得不到總行批復；有的銀行直接出臺債務展期政策，即將2015年到期政府債務展期10～20年，利率下調但仍高于地方政府同期置換債券利率，希望以較長年限吸引地方政府采納展期高息政策，維持其貸款規模。另一方面，對當年未到期債務，地方政府亦不能“一廂情愿”地強迫債權人置換。

2.置換債券額度超當年到期債務，超額置換較難推進。2015年，財政部先后分3批向全國各地方政府下撥了3.2萬億元的置換債券額度。為防止債券資金在國庫沉淀，要求地方政府在置換完2015年到期債務本金后，必須繼續置換2015年底逾期債務本金或2016年及以后年度到期本金。實際上，2015年底逾期債務中，不少是因施工進度延遲導致無法按原約定時間支付工程款，而造成的“名義逾期”，此類賬面逾期既不會罰息，也不會造成政府信用危機。2016年及以后年度到期債務利息較高，置換低息債券很難吸引債權人，只要地方政府財力較好、違約風險不大，債權人一般不愿意提前置換。

3.置換債券分配基于歷史靜態數據測算，無法據實及時調整。2014年末地方政府存量債務清理甄別后，債權債務關系的改變或債務性質的變化，都會導致存量債務體量變化。然而，2015年置換債券分配額度是依據甄別、清理后上年度末地方政府存量債務將在2015年到期債務本金進行計算，測算數和實際數存在差異。如果硬性要求利用3～5年時間完成全部存量債務置換工作，不符合實際情況。

4.置換債券分類發行使用管理與債務統計存在差異。根據地方政府置換債券發行管理的要求，置換債券分為專項置換債券與一般置換債券，前者主要是償還專項債務，后者通過發行所募得的資金必須用于償還清理甄別后的一般債務。但是在實際工作中，一些債務往往存在著由于償債來源發生了變化導致轉換了類型，從而造成“兩難”處境：如果選擇如實使用，就出現了混用置換資金的問題，會引來審計風險；如果棄之不用，則會使這部分本來就很稀缺的資金由于無法按規定支出導致長期留在賬上，成為“沉淀資金”，非常無奈。

5.由于置換債券存在著一定的不可知因素，同時也可能發生一些無法預防的風險，因此，需要開展有效的評估。置換債券的前提條件是地方財政與中央財政在未來一定的時間能有比較大的增長，從而有能力和財力償還展期債務。以2015年所發行的置換債券為例，其中最長期限為10年，這種以銀行貸款形式置換的政府債券，要到2025年才能逐漸還完，債務本金總額仍然很大。同時，由于目前“三期”疊加，經濟下行壓力不斷增大，今后年度財力增長能否滿足置換債券到期還款要求仍是未知，因為缺乏對未來年度償債結構、期限和規模情況的有效評估和預警，很難對今后置換債券的前景做出準確的判斷。

四、地方債務置換對銀行的影響

1.能夠改善銀行資金的流動性，進一步盤活信貸資源。地方債務是在特定的歷史條件下產生的，一定程度上“綁架”了銀行，形成了大量的高風險貸款。銀行雖然采取展期的方式進行應對，但是由于條件、制度約束等原因，很難能較好地解脫這一“綁架”；同時，更多地采取展期將會給銀行的負債來源穩定性帶來影響。因此，利用地方債務置換銀行貸款，不但能夠在一定程度上使銀行風險資產得以解脫，而且更重要的是可以緩解地方債務的本息償付，增加信貸資本，充分改善銀行的流動性。通過地方債務置換，還可以將長期“死”在銀行賬戶上的“沉淀債務僵尸”置換為能讓市場定價、進入流通渠道的“長期生息資產”，此為一舉兩得之事，何樂而不為？另外，銀行還可以通過央行將置換債券進行抵押獲得再貸款，然后再次以信貸的方式進入市場，這就又使銀行增加了貨幣的流動性。

2.能夠緩解地方債務的傳遞，減輕不良率上升的壓力，進一步提升信貸資產的安全性。地方債務置換一方面可以更加規范政府融資行為，避免銀行信貸危機的發生；另一方面，也可以吸引更多的投資者購買地方債券，從而分攤銀行的一部分成本，雖然資產收益有所下降，只是高息短期貸款轉換成了長期低息市政債，但是可以消化銀行的壞賬，提升資產安全性，延緩信貸風險以及不良貸款的生成速度。另外，要看到債務置換后面的衍生效應。當前我國正處于“三期”疊加時期，經濟下行，結構調整，企業面臨著極大的困境，與企業站在同一條跑道上的銀行同樣也感到了前所未有的壓力。7～10年的展期無疑給銀行帶來的足夠的緩沖空間用以尋找新的經濟增長點，避免由于經濟下行所帶來的金融風險。

3.在減少息差收入的同時，也有正面效應提升銀行資產收益。地方債券的具體體現就是幫助銀行一方面買入低息的同質資產，一方面賣掉高息資產。兩項相加，表面看似銀行做出了犧牲，實則不然。因為對于銀行來說，雖然減少了息差收入，但是增強了放貸能力，置換出來的資金可以投入到供給側改革后新涌現的高科技產業、現代服務業以及可持續發展產業中，從而既能減少放貸風險又能獲得新的經濟增長點；同時，還可以降低監管成本以及達標成本等，并且節約資本占用。

4.地方債務置換將使銀行面臨重構業務模式的狀況。一是將面臨收入結構的變化。包括收入結構，如地方政府債券的承銷與發行，將會影響銀行的貸款、中間業務銷售等，從而使銀行的風險、收益以及發展模式等都會發生變化。二是將面臨客戶結構發生變化。隨著經濟結構的調整以及地方債券的增多，銀行的客戶結構會因此而發生變化，特別是會失去一直被銀行作為“大客戶”的政府。

5.銀行要做好調查研究，充分考慮好置換出來的資金走向。如果通過債務置換就可以解決一切問題，僅僅是銀行的貸款“搬家”而已，當然是好事；但是在現實中，往往不那么簡單，不管是銀行的貸款抑或是置換后的債券，如果一旦項目發生了問題，或是資金鏈發生了斷鏈，最后付出代價的最終還是銀行。因此，銀行要深入調查研究，做好頂層設計，充分考慮好置換出來的資金走向，選擇好新型產業特別是能夠緊跟時代脈搏，敢為人先，開拓創新，轉型升級并有獨到之處的中小企業，為他們在創新、進取的前進路上提供動力。

五、對策建議

地方債務置換在在一定程度上化解了財政風險并解決政府過多的債務負擔，是有效地化解財政風險與緩解政府債務負擔壓力的重大決策。商業銀行要勇于擔當，以高度的社會責任、政治責任積極參與其中，同時，也要將地方債務置換工作做細、做實、做好，盡可能地降低其對商業銀行收益與流動性的影響。

1.夯實管理基礎，確保落到實處。在置換債務的過程中，首先，要旗幟鮮明地反對“四風”，杜絕一切腐敗行為。所置換的債務必須是優質資產，決不能魚龍混雜，偷梁換柱。嚴格禁止有問題隱患抑或是不良資產形成的債務進入預選流程。加強事前、事中、事后風險防控，將關口前移，預防將債務危機轉嫁給銀行。其次，要保證置換資金的專款專用，地方政府要嚴格按照相關規定進行置換，不得挪作他用，從而避免新的一輪盲目擴大投資，形成新的危機。第三，要由紀檢、審計、稽核等部門組成監督機構，切實加大對置換債券全過程的有效監督，劃定紅線，嚴格按照分配規模逐一落實。第四，把握置換方式的度，如何使用、使用多少、使用時間與方向等，都要認真調研后再付之行動。

2.完善制度與辦法。自從開展地方債券置換工作以來，國務院及有關部門只是在下達置換額度時提出具體要求，沒有對置換債券的政策范圍、資金管理、組織保障、監督追責機制、實施期限等進行系統梳理、規范布置。目前，財政部已下達2016年置換債券額度上限規模，置換債券政策還將繼續實施，完善置換債券相關制度和辦法是當務之急，必須明確要求、規范管理、壓實責任，確保置換順利開展。

3.改進置換的制度流程。

（1）要建立全新的地方債務置換發行機制。采取透明的、科學的“總對總”工作模式，避免目前運行的各地自行其是，沒有一套嚴格、規范的工作機制與運行模式的狀況。為此，筆者建議，國家相關部門要做好調查研究，可以采取股改上市之前所用的剝離不良資產的方法，即通過各省政府向相關金融機構提供確定的客戶名單與債務置換發行進度工作進程安排明細。這樣做的目的，其一是可以統一部署，行動一致，既避免發生新的風險，也符合國家政策；其二是為銀行提供相應的時間窗口配置貸款資源，并充實項目儲備。

（2）要建立起能夠促進地方債務置換真正自由競價的運行機制。一是必須改變過去那種“行政攤派”地方債的發行方式，建立起真正的自由競價的運行機制。二是不能“拉郎配”，杜絕將銀行認購地方債與財政存款抑或是其他財政類型的業務“混搭”。

（3）要打通其他地方債券與置換債之間進行銜接的市場，推動地方置換債的流通與流轉。這一舉措可以先試點，在銀行間市場推開，，之后有了一定的經驗后，逐步擴大，推廣到機構投資者乃至個人投資者。

（4）為了滿足銀行存款緊張時對資產與負債平衡方面的需求，應該允許其以置換債作為抵押向央行申請低息無息再貸款，營造一個較為寬松的環境。

4.規范市場化運作，注重協調推進。注重協調推進。置換債券政策實施推進涉及多個部門，不能單打獨斗，必須形成合力，特別是牽頭的財政部、中國人民銀行、銀監會等部門，要充分利用大數據信息平臺，互通信息，及時通報，激發活力，全力推進，積極指導地方政府財務部門與相關各方，轉職能、提效能，激發社會各方的活力與創造力，解決政策落地的“最后一公里”問題，重點化解銀行與其他金融機構承擔的信用風險，盡可能地推出多種解決地方債務的全新舉措，以多種方式共同為地方債務減負。

5.尋找新的經濟增長點，提升銀行創新能力。隨著形勢和政策的變化，直接融資工具將在今后地方融資變革中進一步發揮作用，債券占比將在銀行資產所占的比例大為提升。因此，銀行要認真做好調研，密切關注形勢的變化，積極開展各種全新模式的嘗試與創新。同時，要建立與新形勢緊密銜接的業務模式，大力開拓債券投資、債券咨詢以及債券承銷等；另外，要開辟綠色通道，盡可能滿足小微企業對資金的需求。

六、結語

“任重而道遠，仁以為己任?！蹦壳拔覈呀浫虢洕Y構調整時期，在新形勢下，盡管置換債券政策在實施過程中存在一些操作層面的問題，但工作成效十分明顯。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在實施地方政府置換債券政策時，必須注重頂層設計與基層實踐相結合、靜態存量與動態調整相結合等，充分發揮置換債券的最大效用。必須明確要求、規范管理、壓實責任，嚴格防范一切風險。要注重形成合力，協調推進。置換債券政策實施推進涉及多個部門，不能單打獨斗，必須形成合力，團結奮斗，協調推進。

總之，地方債務置換對商業銀行來說，一方面可以提高銀行的資產質量，提高資產周轉率；另一方面能夠將損失降到盡可能低的程度，對地方政府、銀行、企業都是“利好”。筆者相信，只要我們共同努力，堅持以五大發展理念為引領，高起點規劃、高標準要求、高水平管理，就一定能夠下好、下活地方債務置換這盤棋；努力將“壓力”轉換為“動力”，就一定能夠實現地方政府緩解地方債務集中還款的壓力，優化商業銀行配置貸款效應，增強防范風險管理能力的目標。

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（作者單位：國家開發銀行江蘇分行 江蘇南京 210000）

（責編：若佳）