領導決策中的法制精神

曾麗潔+熊鋒+石齊齊

[摘 要] 領導決策在行政活動中至關重要。依法行政要求領導決策必須法制化，這也是領導決策民主化、科學化的法制保障。我國目前的領導決策法制化在形式上取得了長足的進步，但法制精神跟不上法制形式上的步伐，這一問題的存在，除了決策者的法制意識欠缺之外，根源還在于法制形式仍然存在不足。貫徹領導決策的法制精神，貫穿決策全過程的法律制度建設，仍是一項系統工程，在決策參與主體、程序設計、監督機制及追責制度等方面都有待進一步完善。

[關鍵詞] 領導決策；決策法制化；法制精神；依法行政；法治政府

[中圖分類號] C934 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）11-0025-09

領導決策是指具有合法權限的政府官員為了實現行政目標，依據既定的政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇活動方案，作出決策的行為[1]。它作為行政決策最主要也是最核心的部分，是一種重要的行政活動。行政決策是設立、變更和終止行政法上的法律關系的對策行為，是以動態方式實現行政目的、具有獨立價值的“一般性制度”，體現行政裁量權綜合運用的過程和結果。有學者認為，國家機關的決策和決定屬于當代中國法的淵源[2] 69-70。足見領導決策的法制意義。法治政府、依法行政要求領導決策必須貫徹法制精神，通過憲法和法律來規定和約束決策主體行為、決策體制和決策過程，特別是通過法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權利并使黨政機關及領導者的決策權力受到法律和人民群眾的有效監督[3] 229。領導決策的內容和后果直接關系到廣大人民公共利益的得失，所以，決策只有通過法制保障，才能最大化地減少決策失誤，防止決策意愿的偏離，防止決策權力的濫用。同時，領導決策法制化是其科學化、民主化的法律保障。然而，真正實現領導決策法制化，在當前的中國，仍然任重而道遠。最突出的表現就是法制形式上向現代化有了很大的進步，但是仍不夠健全和完善。更重要的是，在法制精神上還沒有跟上法制形式的步伐。

一、我國當前領導決策法制形式上的進步

（一）出臺大量規范領導決策行為的法律和規范性文件

近十年來，我國從中央到地方，出臺了大量不同層級的規范行政決策行為的法律法規和規范性文件。國家層面的代表性文件有：2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，2008年頒布的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，2010年通過的《國務院關于加強法治政府建設的若干意見》，2014年10月中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2015年12月中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》。同時，地方政府也加強了相關規范性文件的出臺，如《北京市人民政府關于全面推進依法行政的實施意見》《天津市人民政府關于全面推進依法行政的實施意見》《河北省人民政府關于建立健全科學民主決策制度的實施意見》《南京市重大行政決策程序規則》《重慶市政府重大決策程序規定》《湖北省人民政府關于推進行政決策科學化民主化的若干意見》等等。這些規范性文件就行政決策的基本規則、程序、民主協商、專家咨詢、監督、責任追究等予以了規范。

（二）規范領導決策行為的軟法效力增強

近年來，不論從理論界還是實務界，對于規范性文件這類軟法的效力都給予了承認和實施。相關規范性文件的效力有所增強，這也是領導決策法制化在形式上的一個重要進步。

二、我國當前領導決策法制形式上的不足

（一）缺乏內部完備統一的法律規范體系

領導決策不能是決策者的“拍板”行為，而是一個包括發現問題確定目標、集思廣益擬定方案、分析評估選優方案、嚴格執行實施方案、反饋意見調整方案的全過程。據此，領導決策的法制化必須貫穿整個過程的各個階段和環節。一個現代化的決策法制形式首先應具備一個內部完備、和諧一致的法律規范體系。而我國當前規范領導決策全過程的相關法規和政策性文件，仍遠遠沒有達到體系化的程度。一個明顯的例證是，直到目前我國還缺乏有關領導決策的全國適用的立法。分散見于各部門法、專門法中的相關規定，其適用范圍只限于相關部門或特定領域。雖然已建立了不少有關行政決策的法規制度，如民主集中制、行政首長負責制、社會聽證制度、社會公示制度、專家咨詢制度、決策論證制度等，但沒有將領導決策的全部活動納入法制軌道。現有的制度也缺乏內在的相互銜接性，因而整體配套性不強，難以發揮出應有的作用。值得注意的是，有的法規和政策在效力上還存在某種程度上的沖突，內部還沒有達到和諧一致。關于行政決策程序的地方立法，法律位階低，適用領域僅限于其管轄的行政區劃內而不能通行適用于全國。決策制度的形成缺乏一個全國統一的法制環境，難以為領導決策制度的構建提供一個統一的常態化標準。

（二）公民參與制度流于形式

公共決策聽證制度是許多國家普遍采取的一種公眾參與行政決策的制度。我國在法律或規范性文件中也規定了重大行政決策聽證程序，初步形成了通過聽證制度來實現公民參與決策的民主制。但是，各級地方立法中，聽證會代表選擇機制仍存在不足：一是聽證會代表幾乎都是由聽證機構的組織部門（即行政決策者自身）來確定。二是聽證代表的遴選標準難以操作。另外，當“決策事項的性質、復雜程度及影響范圍”“聽證報告確立的條件”“受理申請的先后順序”“持不同意見人員比例”，甚至“申請參加聽證的人數較多時，決策事項承辦單位可以隨機確定參與人”等等，以這樣的標準遴選代表，在具體操作中難以把握，容易受決策者主觀因素的影響，會助長決策者的隨意性，或難以保障代表性，或使未被組織化的弱勢利益群體的代表性不能得到保證。

我國現有行政決策制度中，聽證報告的效力也沒有得到應有的地位。有的立法例根本就未明確聽證報告的法律效力；有的立法例規定，在重大行政決策中，聽證報告“可以”作為決策的“主要依據”或是“參考依據”。可見，現行立法只是將聽證報告的法律地位定位在政府決策的輔助材料，很少作為必要的依據，更不會作為具有排他效力的最優考慮。endprint

可見，聽證代表的遴選制度和聽證報告的效力問題都造成領導決策過程中的聽證制度很多時候流于形式而沒有真正實現公民參與決策的良性機制。

（三）決策法制的內容仍“重實體、輕程序”

領導決策必須遵循法定的決策程序，否則屬于違法決策，應追究法律責任。然而，在行政決策法制實踐中仍存在“重實體、輕程序”的通病。比如，全國地級市中近乎三分之二制定了專門的重大行政決策程序規定，其中大部分涉及公眾參與的相關條文。但這些地方立法偏重于對決策過程中公眾參與人的權利義務、公眾參與行政決策的基本原則等實體要求作出規定，而對行政決策程序各個環節缺乏必要的標準，這就極易造成行政決策中程序的隨機性與隨意性。或者，雖有步驟與程序，但其中最重要的步驟與程序，如調查程序、方案設計程序、可行性論證程序等，并沒有用法律規范的形式確定下來。這就導致在實踐中，決策者的自由度很大，他們往往憑借自己的經驗決策，而不是遵循規范化的決策過程進行科學、規范的決策。而且，即便對行政決策的程序已有立法，但在實踐操作中，具體環節的決策程序卻又難以遵循立法規定嚴格執行。這也反映出當前行政決策操作程序上法制精神的闕如。

（四）規范的可操作性不強

法律規范應該明確、具體、肯定、邏輯結構完整，具有可操作性。然而，領導決策主體決策權力的特殊性使得“人大”在行政決策立法中會不可避免地有所保留，這就決定了我國當前規范領導決策的法律法規和規范性文件比其他行政行為方面的法律規范少，并且普遍存在抽象模糊的現象。造成很多決策在作出時無法可依，或者具體執行機構對決策的解讀不同導致行政處理方式迥異，甚至有的還錯誤地理解法律規定而導致違法決策。

（五）決策監督機制的無力

決策法制要落實到位就必須依靠有效的行政決策監督機制。我國當前決策監督機制比較軟弱。監督主體多、雜、不明確，且素質參差不齊。行政決策的監督主體多，可以是司法機關、行政監察機關、黨政機關、人民群眾、新聞媒體。在實踐中，因各監督主體缺乏溝通、不能夠相互協調、制約，所以不能有效地合力監督行政決策。甚至在一些疑難或敏感案件中，各監督機關相互推諉，導致無人監督的情況時有發生。尤其是一些行政決策監督主體的思想認識落后，不能與時俱進，用狹隘的眼光，憑個人的主觀情緒、善惡判斷進行監督；或者充當“老好人”，監督工作不到位。社會輿論、公眾及社會組織團體的監督缺乏力度，缺乏有效性。甚至有時候因政府信息的透明度不夠，社會監督主體因信息不對稱而在監督中因種種誤導而產生誤解，甚至引起各種恐慌，導致不良的社會影響出現。

三、以法制形式的完善推動法制精神的提升

我國當前領導決策中法制精神跟不上法制形式的進步，根源還是在于法制形式上的不足：實體法規定抽象不明確，主體的確定泛化無益、程序規則不完備、追責制度缺位無約束。這些法制形式上的不足導致領導決策法制精神無以貫穿決策過程，更妄論法制精神根植于心。因此，提升法制精神，除了加強國家機關及其工作人員的法制意識之外，首要的還是進一步完善規范領導決策行為的規則體系，尤其是程序上的規范和追責制度的建立健全，通過增強制度的可操作性和約束力，讓法制由他律規則逐步走向自律精神。

（一）多元行政決策主體法定化

2010年通過的《國務院關于加強法治政府建設的若干意見》中提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制”，希望通過多元主體參與行政決策，推動行政決策的民主性和可接受性。

當前，我國在立法聽證、環境保護、公共衛生安全、基層治理中均引入了公眾參與機制。但是，大多采用的只是應然敘述，很少用法律確定公眾參與作為領導決策程序中必不可少的內容。在公眾參與行政決策的主體資格法定化上，參與人遴選機制規定不明，形式上參與決策的公眾并不能體現真正的民主性。再說民主性的要求是為了矯正精英決策不能真正體現民眾利益的弊端，但是缺乏法定的科學的參與人遴選機制，民主性也會大打折扣，如何為民眾利益作出正確選擇，也可能是存疑的。正如英國公投決定是否脫歐，很多人投票時甚至不知歐盟對英國的影響、脫歐有什么利弊。這樣的公眾參與對領導決策無助反有害。

專家學者對行政決策進行評估論證，是公眾有序參與行政決策的重要組成部分，專家學者基于各自研究領域的權威性，對于行政決策會進行本研究領域的專業分析和評估，能夠彌補行政決策人員專業上的局限性，保障行政決策的合理性和科學性。例如德國獨具特色的聽證制度，主要是通過聯邦議會的各專業協會進行聽證，一般由7個專業協會參加，需包含社會各界的利益相關者，這樣能更好地代表公眾發表專業性的意見。

（二）增強決策參與程序的有效性

不諱言，我國目前行政決策中的聽證程序的規定不是很完善，有些應有的程序甚至缺位。因而在這些方面，我們可以適當借鑒國外的聽證制度。

首先，要使公眾能更好地參與民主決策，應將政府信息公開。信息的把握是公眾了解決策事項的基礎，也是公眾科學合理參與決策的前提。約翰·克萊頓·托馬斯（John Clayton Thomas）認為，公民參與在行政決策中應當定位為以獲取信息為目標的和增進政策接受性為目標的公眾參與[4] 51-58。日本的政府信息公開遵循“三無限原則”，即政府信息公開的申請人可以是任何人，政府信息公開的范圍原則上是所有政府文件，政府信息公開的方式可以是任何方式。尤其是，該法規定為了公眾利益，政府可以向申請人公開某些不適宜公開但有必要公開的信息[5]。在公眾充分了解相關決策事項的信息后，就要通過完善的聽證程序來為公眾參與決策提供平臺。

其次，應設立聽證主持人制度。當前我國對聽證主持人規范比較健全的立法例當屬《汕頭市行政程序規定》第七章第138條，對聽證主持人的基本條件、任職資格、聽證主持人的回避與行政聽證主持人的職權等進行了規定。但是，我國大部分地方立法并未對聽證主持人制度進行明確有效的法律規定。實踐中，聽證主持人基本上是由行政決策機關內部人員擔任的，缺乏中立性。這無疑難以保證聽證程序的正當性及公正性。endprint

再次，應完善重大決策專家論證制度。目前，各級政府在決策中都比較注重專家論證制度，但專家參與決策缺乏法定的參與程序和參與渠道，也缺乏獨立性。在一些決策過程中專家處于附屬地位，受領導意志支配。對于這一點，可以參考美國、英國等發達國家智庫、咨詢公司的經驗，多發展政府體制外的智囊團，增強其獨立性。

最后，要明確規定聽證報告在領導決策中的效力。在美國，聽證記錄將成為行政決策的唯一根據。我國也應確立聽證報告的重要地位，避免聽而不納的現象，不再讓聽證報告成為可有可無的東西。

（三）確保決策內容的合法性

領導決策法制精神的一個重要方面是決策內容應具有合法性。領導決策的內容主要包括決策目標和決策方案。決策目標是整個決策的出發點，目標合法是決策合法的基礎。決策方案是實現決策目標的手段，是領導決策中最關鍵的環節。內容合法不僅要求不與法律、法規的具體條文相抵觸，而且要求不違背法律、法規的精神和立法意圖。當前，決策實踐中缺乏法制精神的一種比較常見的現象是有的領導者忽視決策內容的合法性，認為只要是為了地方經濟的發展，不論什么事情，不論采取什么手段，只要為公就是好的。

嚴格的司法審查制度是美國保障和促進行政決策法治化的根本性舉措之一。美國聯邦政府環境保護署重大決策“十步法”中的第十步就是司法審查。跨領域問題法律顧問處總顧問凱若爾·安·西西里亞諾（Carol Ann Siciliano）說：“法院可能認為我們的決策失誤，如對健康、動物安全的分析不合理，另外也可能認為我們決策超越職權，或者違反程序，如有人的意見非常好但我們沒有說明為何沒有采納，這可能導致決策被推翻。”[6]

2010年我國頒布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》明確了“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”。行政決策合法性審查是一種事前合法性審查。行政決策在正式出臺前，需要提交政府法制機構審查，這是一個必經程序。行政決策沒有經過合法性審查，就提交政府集體決議，是違反決策出臺的程序規定的。

（四）嚴格法定決策程序的執行

為了防止決策的失誤，現代領導決策具體的八大程序各個環節都應該對科學化、民主化的措施以法律的形式確定下來，以便決策者在決策過程中能夠有法可依。并且，這些關于法定程序的規定，要避免過去那種不完全、不具體的做法，讓決策者減少誤解、減少盲目、杜絕不依法決策的借口。

（五）健全決策監督機制

對領導決策進行有效監督，也是提高領導決策合法性、科學性、正確性的一個重要的約束和保障制度。行政決策監督機制可以有多種形式。在這方面，國外有很多經驗值得借鑒。西方國家普遍采用危險審查制度對行政決策行為進行監督，推進和保障行政決策法治化。瑞典的行政決策監督經驗值得各國學習借鑒。如議會的監察專員制度和審計專員制度將立法機關對行政決策的監督落到實處，大法官（行政機關內部的最高監察官）、行政監察院的全面監督，與警察總局監察局、國家警察委員和醫療紀律檢查委員的局部專門監督相配合的政府內部行政決策監督體制，以及司法審判監督等，都是監督行政決策的重要措施。英國實行議會問責制，議會可以通過質詢、不信任投票和調查等形式制約行政決策權；在行政機關內部實行內部問責和公務員問責制；最有特色的是英國的行政決策人員還要遵守不成文的“榮譽法典”，維護公職人員的良好形象。綜觀我國當前對領導決策的監督制度現狀，應著重從以下幾個方面加以完善。

1.完善行政決策的監督法律規范

將分散在各個程序法中的關于監督的法規統一，完善《監督法》及《行政監督程序法》。同時還要保障公眾的知情權，進一步完善《政務公開法》《新聞法》等法律法規，以成文法的形式賦予公眾對決策的監督權，進一步加強決策過程中外部監督的規范性。

2.優化行政決策監督主體

監督主體的素質對監督機制的實效至關重要。我們要從政治思想、道德作風、業務技術和文化知識各方面提高監督主體的素質。要保證行政決策監督主體的獨立性，不能既決策又監督。還要拓寬監督主體的范圍，做到內外監督結合，完善監督的有效途徑。

3.改善決策監督運行機制

改善領導決策的監督機制，首先，要做好信息整合工作。目前，有關行政決策的監督機制分散在各個程序法中。我國的行政決策系統中，還沒有搭建起網絡信息平臺，更沒有統一的監督機制的網絡平臺，使得信息屏蔽或不全面，嚴重阻礙了科學、民主決策的發展。如果我國在電子政務系統中加強行政監督信息平臺的建設，可為監督主體獲取公共信息提供便利，對監督主體及時、有效地對領導決策進行監督是有積極作用的。其次，要通過立法的方式明確決策主體監督權限的劃分，有效防止越權監督。再次，完善對行政決策程序的制約，對行政決策的每一個程序都作出明文的規定，用以限制權力的濫用，讓依法監督可及于領導決策的各個環節。復次，改善我國行政決策的監督方式，積極引入決策的事前監督預防、事中監督控制、事后監督補救的機制，尤其要加強對行政決策方案的審查力度，在決策作出前評估行政決策的后果，并及時改進，防止決策的失誤。最后，要重視對決策效能的監督。鼓勵監督主體積極主動地，公正、客觀、科學地對領導決策行為進行監督，加大對決策跟蹤監督的力度，增強監督工作的實效性。

4.建立決策監督考核機制

要建立高效的決策監督考核機制，首先，要建立領導與群眾考核相結合、不定期考核與年度考核相結合、對國家工作人員任前、任中考核與專項考核相結合的考核機制。其次，對決策監督的考核結果應當合理地運用，完善公務員的激勵機制和懲罰制度。這樣可以增強公務員的競爭意識，對作出決策的行政主體有著強有力的約束力。

（六）建立錯誤決策追責制度

決策程序缺乏或有缺陷、決策者承擔責任的理念淡薄、違法決策、不合理決策等現象屢見不鮮。決策失誤容易導致對相對人利益和公共利益的損害，構建責任政府需要追究行政決策的法律責任，這也是減少決策性浪費的需要。為有效遏制決策失誤頻發的現象，必須建立有效的領導決策失誤法律責任追究的路徑，將領導決策失誤納入行政復議和行政訴訟調整范圍，并建立相應的追究程序來保證責任追究的實現[7]。endprint

美國嚴格的司法審查制度除了對政府決策的合法性進行事前審查，也在事后進行監督，從而對政府行政決策權力進行有效約束，有力地保障美國政府依法決策。美國公民還可以通過質詢、罷免、或不信任投票等形式制衡行政機關及公務員，迫使政府為其錯誤決策承擔責任。

長期以來，在我國對行政決策的責任追究更多的限于政治責任而非法律責任。另外一個很大的弊端是集體決策體制在決策結構上的縱向和橫向權力劃分不清，影響了決策責任認定的明確性。集體決策雖然改變了過去決策權力過于集中的現象，提高了決策的民主性和科學性，但是集體決策中權力劃分不清的決策結構從根本上影響著決策權力的運行，尤其是影響事后決策責任的認定。決策結構不合理、決策程序不完善或功能發揮不正常等問題使得決策主體的責任難以厘清，從而給決策責任的認定造成了一定的困難。而救濟機制不完善，又使行政相對人利益無法得到保障。

只有建立責權清晰的決策問責制度，才能根除“三拍干部”，減少隨意決策、不當決策以及濫用決策權的短期行為。決策追責制度建設中，明晰行政決策責任主體尤其關鍵，特別是要厘清集體決策責任和個人決策責任的界限。在很多情況下，形式上的集體決策實質上是“一言堂”。要區分形式上的集體決策和實質上的集體決策的情形，對于依據法定的要求和程序，由行政機關的集體決策而定的情形，參與集體決策的所有人均需承擔連帶責任。但通過會議記錄等材料能夠充分證明，其對錯誤決策持反對意見的，可以免責。而對于形式上的集體決策，根據“誰決策、誰負責”原則，應當由實質行使決策權的行政領導承擔責任。

[參考文獻]

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[3]陳振明.公共管理學原理[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[4]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛，等，譯，北京：中國人民大學出版社，2010.

[5]陳建剛.美國、德國、日本行政決策聽證制度比較及借鑒[J].中共四川省委省級機關黨校學報，2006，（2）.

[6]重大行政決策的美國經驗[EB/OL].

http：//blog.sina.com.cn/s/blog_728f

a35301018gp1.html.2013-04-17.

[7]周 實，馬 野.行政決策法律責任追究機制研究[J].國家行政學院學報，2011，（1）.

[責任編輯：肖偲偲]endprint