國際公共管理的工具與工具選擇：

張磊

摘要：國際公共管理是對國際公共事務的管理活動。實現特定的戰略目標需選擇合理的管理工具。本文從工具主義、過程主義、權變主義和建構主義四個視角梳理了國際公共管理的工具理論。筆者以國際爭端領域為例，按照強制程度將管理工具分為自治型、參與型、混合型和強制型四種，根據主體因素和環境因素兩個維度，構建了國際爭端解決中的管理工具選擇模型，提出不同的管理工具選擇的依據，并通過現實案例進一步加以闡釋和深化。

關鍵詞：國際公共管理 工具選擇 國際爭端

全球化對人類社會產生著深遠的影響。它在帶來經濟繁榮、文化交流的同時，也使國際社會面臨一系列超越國界的公共問題：國際沖突的蔓延、流行性疾病的頻發、貧富鴻溝的擴大、金融危機的突如其來等都會產生連帶效應。應對這些挑戰，既需要國家間形成廣泛的共識，更呼喚密切的國際合作與集體行動。長久以來，國際關系學者主要關注大國博弈，將外交關系作為研究的焦點；公共管理學者考察的重心則僅局限于國內公共事務的管理。為了理解國際公共事務領域的集體行動，作為國際關系與公共管理兩門學科的交叉點，國際公共管理開拓了新的視野。國際公共管理的內涵是什么？它與國際關系、全球治理等概念有何區別和聯系？為了實現特定的戰略目標，國際公共管理具備哪些有效的工具？在不同情境下，如何選擇國際公共管理工具，其中是否具有一定的原則和規律？本文將以爭端領域的國際公共管理為例，加以梳理和闡釋。

一、國際公共管理的內涵

公共管理是以公共事務為對象的管理活動。王樂夫認為，公共事務分為四類：第一類是國家公共事務，系指國家層面涉及立法、司法活動的公共事務；第二類是政府公共事務，指依法享有行政權力的政府組織有關維護公共秩序和滿足社會總體利益需求等方面的公共事務；第三類是社會公共事務，指“國家”、“政府”之外的非營利性組織（第三部門）的公共事務；第四類是國際公共事務，指國與國之間的國際性公共事務。與之相對應，公共管理可劃分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理和國際公共管理。因此，國際公共管理是對國際公共事務的管理活動。對于國際公共管理的內涵可從幾個角度加以理解。

1.國際公共管理的對象為國際公共問題

國際公共問題是國際公共事務的重要組成部分，其中既包括區域性、也包括全球性公共問題。國家間相互依賴的不斷加深形成復雜的外部性聯動——一是自然界本身的外部性聯動；二是人類社會日益密切的外部性聯動；三是人類社會與自然界之間不斷加深的外部性聯動。與此相應的是，出現了三類國際公共問題：（1）自然界產生的國際公共問題，主要是跨國性的自然災害，包括：地震、海嘯、火山爆發等。（2）人類社會與自然界互動而產生的國際公共問題，包括環境污染、溫室效應與全球變暖、生物多樣性消失、土地荒漠化等。（3）人類社會中產生的國際公共問題，體現于政治與安全、經濟、社會文化等不同領域。其在政治與安全領域包括國家間或區域間武裝沖突、大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義等；在經濟領域中包括貧富分化、饑餓問題、金融危機等；在社會文化領域包括難民、人權、傳染性疾病和跨國犯罪等。

2.國際公共管理主體呈多元化的態勢

公共管理理論認為，旨在管理社會公共事務、協調社會公共利益的組織即為公共管理的主體，其既包括廣義的政府組織，也包括第三部門。在國際層面，“全球舞臺聚集了各種實體，正式的和非正式的、經濟的和社會的、政治與文化的、國家的和跨國的……世界包含兩個體系：一個是支配事件進程的國家間體系；另一個是由其他行為體組成的多元中心體系。這兩個體系同時存在，時而競爭，時而合作，相互作用。”由于國際公共問題具有的連帶性和外部性，國家單獨的應對行動已無能為力，須動員整個國際社會的力量開展合作治理。因此，國際公共管理的主體涵蓋國家、國際組織、跨國公司、第三部門及個人等。其中眾多非國家行為體基于自身利益，積極介入國際公共管理，扮演不同的角色，填補著國家管理領域的真空，實現不同的功能（見表1）。

3.國際公共管理的內容是為維護國際公共利益而從事的管制、服務、維護、扶助活動

科哈羅德·孔茨認為：管理是設計和保持一種良好的環境，使群體最高效率地達到既定目標的過程。一旦管理的使命由以營利為目的的私人領域拓展到追求公共利益的公共領域，公共管理便形成了。在國際公共管理領域，公共利益自一國國內范圍延伸至國際層面。從功能的角度看，為有效地維護和獲取國際公共利益，國際公共管理活動的內容包括管制、服務、維護、扶助四類。管理的范圍可以是全球性的，也可以是區域性的。

通過以上闡述，國際公共管理可被理解為以多元主體對國際公共事務進行管制、服務、維護、扶助為主要內容的管理活動。它與國際關系、國際法等概念差異明顯。國際關系側重于以國家為主體的各類國際行為體之間以政治為核心的關系框架，國際公共管理則強調對國際事務的微觀管理；國際法乃是在國際交往中形成的、主要用以調整國家間關系，具有法律約束力的各種原則、規則和制度的總和，而國際公共管理是這些原則、規則和制度的具體操作與執行。

相對于其它概念，全球治理更接近國際公共管理，不過，它與國際公共管理也存在一定區別。

1.全球治理是一種宏觀的理想層面的模式，“總體上來說，全球治理仍更多的是理念上的，只是人們對有效解決全球公共事務的一種良好的愿望”，“它潛存著高度的虛構，愈是認真對待治理的概念，它就愈顯得空洞無物”。相對而言，國際公共管理是一種現實的實踐，由一系列有計劃的步驟組成，以目標實現為導向，是包含著計劃、組織、指揮、協調和控制等眾多要素的動態過程。

2.全球治理的邏輯基礎是協調而非強制或控制，作為由國家、全球市場和全球公民社會三種力量建立的新的平衡，它強調各種力量的廣泛參與，以平等、協商、自愿的方式對全球事務進行自下而上的治理。其和平、安全、發展的取向，決定了它的非政治性、非威脅性、非排他性的合作關系。國際公共管理的邏輯既有合作取向，也有控制、博弈的方面。理論上，國際公共問題要求國際公共管理的主體摒棄國家、民族、集團狹隘的短期利益考量，超越政治意識形態的分歧，加強合作；現實中，這些問題一旦具體到特定的國家和地區，其解決過程及對其前景的估量有時會受到不同的政治制度、文化傳統、國家利益和意識形態等因素的制約，形成分歧，致使國際公共管理者與被管理者之間產生一定矛盾和斗爭。穆罕穆德·尤何的研究表明，第三世界國家對發達國家的國際公共管理活動普遍持懷疑態度，這種分歧和斗爭在人道主義干預的國際公共管理方面尤為突出。

3.全球治理的歷史條件是全球化時代，“世紀之交，科學技術日益滲透到社會物質生活和精神生活各個領域；國際組織數量劇增、規模龐大、成員廣泛；全球公民社會為各種行為體利用物質和思想資源來促進制度轉型提供了巨大空間；全球性價值共識開始構建。”在此背景下，全球治理應運而生。而國際公共管理的歷史則更為悠長，早在古希臘時代就存在著霸權國家和聯盟組織對區域事務的國際公共管理，宗盟會議（Amphictyonic Council）即為一個典型。它由希臘各城邦組成，每年春秋兩季定期召開會議，制定地區性國際關系規范，調停各國紛爭，懲罰不執行會議決議的國家。

二、國際公共管理工具的基本理論

國際公共事務的管理是一個復雜的過程，為實現特定的戰略目標，必須選擇適當的管理工具。對于國際公共管理工具的考察導致了多種理論視角的形成，其中包括工具主義理論、過程主義理論、權變主義理論和建構主義理論。

1.工具主義理論。工具主義理論的哲學基礎是完全理性觀，它認為國際公共管理工具的自身屬性具有預設性。這種理性的預設性構建了管理過程，對戰略目標的實現起著決定性作用，因此選擇好的工具是達到理想管理績效的保證。工具主義理論蘊含的內在邏輯是，主體通過對各種工具的屬性和特點進行經驗性分析，獲得對這些工具及其應用的全面知識，最終組合成一套系統性的管理工具適用策略（即“工具箱”），以指導現實中的選擇與運用。

2.過程主義理論。過程主義理論的哲學基礎是對不完全理性的認知，該理論指出，不存在超乎具體問題或具體情境之外的具有普適性的理想工具箱。適當的管理工具并不是抽象理論的產物，而是一種在動態適應的過程中出現的漸進性、嘗試性的解決方案。過程主義所蘊含的內在邏輯是，管理工具的選擇不存在先驗性的對與錯，不存在完美預見的理性藍圖，工具的內在屬性受到復雜過程中眾多外生性因素的影響和塑造，管理工具的發展存在于重復性的實踐過程之中。

3.權變主義理論。權變主義理論認為上述兩種理論都過于狹隘，影響管理績效的關鍵因素既非工具主義所主張的單純的工具屬性和特征，也不是過程主義所主張的應用情境，而是取決于工具屬性與應用情境的互適性。管理工具的選擇與適用環境之間是一種互相影響的辯證關系，需同時考察工具本身的特性和它的應用背景，既要弄清解決問題的特定要求，又當因地制宜地選出最符合這種要求的工具。

4.建構主義理論。建構主義理論提出，無論是工具主義、過程主義抑或權變主義，雖然對管理工具的理解存在分歧，但均建立在物質主義這一共同的基礎上。相對于物質主義突出物質因素對行為體所作所為的直接作用，建構主義認為事物通過社會構建而存在，換言之，它盡管承認物質性因素的客觀存在，但強調客觀因素只有通過行為體的共有觀念方能產生影響行為的意義，才具有實質性的內容。因此，以權變主義理論所倡導的對工具屬性與應用情境互適性的理解為基點，建構主義理論進一步指出，要了解特定管理工具被采用的背景的特殊性，離不開考察這些工具的觀念性意義。后者既系指工具所蘊涵的符號和倫理的意義，也包括工具所釋放的價值特征。這意味著管理工具代表了一種社會構建的實踐形式。此種形式的合法性在實踐中不斷被構建與再構建。因而管理工具研究的重心必須超越其本身的工具性特征，且最終將融入政策系統、政策網絡、執行過程的研究之中。

通過對國際公共管理工具理論的以上梳理，可以看到，隨著社會實踐的發展與理論研究的深入，人們對管理工具的認識由簡單到復雜，從分析工具的內在屬性到關注工具發揮作用的外部環境，進而強調政策工具發揮作用的條件、決策者自身的價值觀等與內在屬性的互適性方面。

三、國際公共管理工具的類型學

國際公共管理工具的四種理論也具有其共同點，即它們皆承認不同類型管理工具的選擇對戰略目標的實現至關重要，因此對所屬類型的考察成為管理工具研究的重點。狄龍（Vonder Doelen）按照特征，將管理工具分為法律工具、經濟工具和交流工具。施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）從具體應用的角度，將其分為權威型工具、激勵型工具、能力建設型工具、象征及規勸型工具和學習型工具五類。在對管理工具的眾多分類中，認同度最高的是基于由管理主體干預程度各異所造成的強制力的區別而進行的劃分。依據這一標準，邁克爾·霍利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）將管理工具分為自愿型工具、強制型工具和混合型工具，其中自愿型工具幾乎不受管理主體的干預；強制性工具受到干預的程度最高。混合型工具兼具強制型工具和自愿型工具的特征，既有管理主體不同程度的干預，也有被管理者自己做出決定的空間（見圖1）。

同樣，對國際公共管理工具也能夠進行類型學意義上的劃分，這可以以國際公共管理中最為重要的領域之一——國際爭端的解決為例，予以清晰的展示。國際爭端乃系國際行為體之間由法律或事實上觀點不相一致或利益沖突而引發的爭執。如同公共管理工具類型學所給予的啟示，可以按照強制程度的不同將爭端領域的國際公共管理工具進行分類。第一類是強制型工具，分為戰爭、干涉、平時封鎖（制裁）、報復四種。這類工具帶有絕對的強迫性，其中戰爭多局限于自衛等少數情境。第二類是混合型工具，包括國際組織的爭端解決機制、國際司法解決、仲裁三種。混合型工具帶有一定的自愿性，需爭端當事方一致同意，自愿提交；同時也具有強制性，其最終結果對爭端當事方有較強的約束力。第三類是參與型工具，包括調解、調查、調停、斡旋四種。此類工具的運用除涉及當事方外，往往有第三方參與，以促進當事方進行談判或達成協議。第四類是自治型工具，包括談判和協商。在自治性工具的運用中，當事方有較大的自主空間，彼此地位平等，直接交換意見，澄清事實，消除隔閡和誤會，增進相互了解和信任，以尋求彼此都能接受的解決方法。以上幾類國際公共管理工具從類型學的角度看，形成了一張連續性的譜系（見表3）。

四、國際公共管理工具選擇模型：以爭端解決領域為例

許多情形下，戰略目標能否實現的關鍵“不是管理技巧而是執行的工具”，因此在國際公共管理中，選擇何種管理工具以及如何選擇具有決定性意義。

管理工具的選擇需要考慮眾多變量。蓋伊·彼得斯認為，必須考慮的因素有戰略目標、工具的特性、工具應用的背景、以前的工具選擇和意識形態。如何進行工具選擇需結合具體情境或案例進行分析。胡德從替代方案、工具匹配度、工具的選擇的倫理標準、效率四個方面來衡量管理工具的選擇：（1）充分考慮其他替代方案；（2）工具必須與工作相匹配；（3）工具的選擇必須符合一定的倫理道德；（4）有效性并不是唯一的追求目標，理想結果應當以最小的代價獲得。

認識到工具選擇受到多種因素的影響只是對問題理解的開始，若要提出更有意義的觀點，便需構建起將不同管理工具與各類影響因素相關聯的模型。。邁克爾·豪利特和拉米什的“主體—環境模型”有許多值得借鑒之處。它從主體能力和環境因素兩大變量出發，討論管理工具的選擇。從爭端解決領域的國際公共管理工具選擇的角度看，環境因素指國際公共管理的利益相關方所面對議題的復雜程度的高低。當國際公共管理的利益相關方對議題的共識大、異議小或議題涉及領域單一時，主體面臨的環境復雜程度低；如利益相關方對議題的共識小、異議大或議題跨領域，主體面臨的環境復雜程度高。主體因素指國際公共管理的利益相關方組織程度或力量對比不同所導致的影響力的大小。若利益相關方組織程度高或力量對比懸殊時，主體主導性強；如利益相關方組織程度低或力量對比接近，則主體主導性弱。以上維度的組合構成了四種情境（見表4）——（1）情境一：主體主導性強，環境復雜程度低，宜使用強制型工具，可較為高效地解決爭端；（2）情境二：主體主導性弱，環境復雜程度低，宜使用混合型工具，可在當事方自主性和強制性之間達到平衡；（3）情境三：主體主導性強，環境復雜程度高，宜使用參與型工具，以弄清事實，提出參考性方案，為當事方的談判創造條件，以促進共識的達成；（4）情境四：主體主導性弱，環境復雜程度高，宜使用自治型工具，從而在規則的框架下，為當事方提供較大的自由空間，發揮其主動性和積極性，推動爭端的解決。

按照“主體—環境模型”，可以對國際爭端領域的管理工具在不同的現實情境下的使用狀況分別作出分析。

（1）第一種情境中，利益相關方力量對比懸殊，議題涉及領域單一。此時利益相關者盡管為數眾多，但國際社會對這類問題基本達成共識，各利益相關方易形成利益統一體。此類議題包括核不擴散問題、人道主義危機、非法武裝侵略等。國際社會雖然也極力使用調解、斡旋、談判等手段，但最終強制性工具的適用性較強。

國際社會對朝鮮核試驗行為的回應屬于這種情境。冷戰結束后，朝鮮深感國家安全受到嚴重威脅，開始積極發展核武器。但它尚不具備生產濃縮鈾的技術能力，只能用钚做核材料，生產內爆法核武器。這種核武器的設計惟有通過試驗方能驗證，為此，朝需進行一定數量的核試驗，以確認其研制的核武器是否有效。2006年10月至2013年2月，朝鮮進行了多次核試驗。

就環境的復雜程度而言，核武器屬大規模殺傷性武器，開展核試驗是發展核武器的必要手段，因而核試驗問題事關國際安全，此議題相對單一。對于禁止核試驗，國際社會已基本達成共識：早在1954年，印度即在聯合國大會上提出締結一項禁止核試驗的國際協議的要求。1963年，《部分禁止核試驗條約》簽署，共有130個國家簽署這一條約。簽約國同意在大氣、外層空間、水下或其他任何環境中不進行任何核試驗。1996年，《全面禁止核試驗條約》簽署，簽約方達176國。條約的宗旨和目標是“全面禁止核武器試驗爆炸及其他任何核爆炸，有效促進全面防止核武器擴散及核裁軍進程。締約國承諾不進行、導致、鼓勵或以任何方式參與進行任何核武器試驗爆炸或任何其他核爆炸，并承諾在其管轄或控制下的任何地方禁止和防止任何此種核爆炸“。為確保條約得到遵守，建立全面禁止核試驗條約組織（CTBTO），形成以國際監測系統、磋商與澄清、現場視察及建立信任措施為主體的國際核查機制。由此可見，禁止核試驗議題已得到國際社會最大限度的認同，國際公共管理的環境復雜程度相對較低。

從主體來看，在朝鮮核試驗問題上，雙方力量對比呈“一邊倒”局面。除朝鮮外，幾乎沒有支持者。美國、日本、韓國、俄羅斯、中國等國都對朝鮮的行為予以譴責。德國政府發言人指出，朝鮮政府的這種不負責任的行為是沿著自我孤立的錯誤道路繼續向前走。朝鮮的核試驗危及地區乃至世界的和平與安全。中國政府的態度十分明確，堅決反對核試驗，批評朝鮮不僅違背了自己所作的國際承諾，并且為東北亞地區的和平穩定帶來了復雜影響。

因此，朝鮮核試驗的管理問題屬于情境一。按照工具選擇模型，此類情境的國際公共管理最終多使用強制型工具。現實中，針對朝鮮的核試驗，聯合國分別作出1718（2006年）號決議、1874（2009年）號決議、2094（2013年）號決議對朝進行制裁。其中，1718號決議規定，所有成員國禁止向朝鮮出口武器、相關軍事材料和可能有助于朝鮮的核相關、彈道導彈相關或其他大規模殺傷性武器相關計劃的其他物項、材料、設備、貨物和技術。1874號決議再次從禁止武器出口、貨物檢查、控制國際資金流動等五個方面加強了對朝鮮的制裁。2094號決議強化了有關金融制裁、敏感物資禁運等措施。

（2）第二種情境中，利益相關方力量接近；議題涉及領域單一，有一定的裁判標準，如技術、貿易、知識產權、環境和資源保護等領域的爭端。此時宜使用混合型工具，在當事方的自主性和強制性之間達成平衡。

澳大利亞、新西蘭和日本三國之間有關南方藍鰭金槍魚捕撈的爭端即屬于隋境二。在相當長時期內，南方藍鰭金槍魚被過度捕撈，數量急劇下降。20世紀80年代中期，捕撈國開始意識到必須采取一些養護措施并限制捕撈量。主要捕撈國澳大利亞、日本和新西蘭從1985年開始進行協商，確定各自的捕撈配額，以使此類金槍魚數量得到恢復。1998年，日本開始實施一項實驗性捕魚計劃，這種“以科學實驗為目的”的捕撈導致日藍鰭金槍魚捕撈量的急劇增加，從而遭到澳大利亞和新西蘭兩國的反對，爭議由此產生。

從環境的復雜程度看，該議題的主要內容是海洋環境和生物資源的保護，涉及領域相對單一，共識大、異議小。對于海洋環境及資源的保護，早在1958年，國際社會即已簽署《公海漁業及生物資源養護公約》，希望通過國際合作解決資源養護問題。公約規定：“世界各國都有責任采取措施，或與其他國家合作采取措施，以養護生物資源”。1982年簽署的《國際海洋法公約》第64條規定：“沿海國和其國民在區域內捕撈高度回游魚種的其他國家應直接或通過適當國際組織進行合作，以期確保在專屬經濟區以內和以外的整個區域內的這種魚種的養護和促進最適度利用這種魚種的目標。在沒有適當的國際組織存在的區域內，沿海國和其國民在區域內捕撈這些魚種的其他國家，應合作設立這種組織并參加其工作”。公約第117條規定：“各國為其國民采取養護公海生物資源措施的義務。所有國家均有義務為各該國國民采取，或與其他國家合作采取養護公海生物資源的必要措施”。從中可以看出，保護海洋環境與資源的議題已得到了國際社會較大的認同，國際公共管理的環境復雜程度相對較低。

從主體來看，澳大利亞、日本和新西蘭等利益相關方力量均衡，其中并未出現發揮作用的強大組織，沒有絕對主導的一方。1985年，三方曾平等協商，確定合理的捕撈配額。1993年5月，澳大利亞、日本和新西蘭簽訂《南方藍鰭金槍魚保護公約》，在此基礎上建立南方藍鰭金槍魚保護委員會，制定可捕撈的金槍魚總量，并在三國之間合理分配。由此可見，當事方力量對比接近，主體主導性較弱。

因此，澳大利亞、新西蘭和日本三國關于南方藍鰭金槍魚捕撈國際爭端的管理問題屬于情境二。按照工具選擇模型，此類情境宜使用混合型工具，包括國際司法解決、仲裁和國際組織爭端解決機制。現實中，1999年7月15日，澳大利亞和新西蘭分別通知日本，表示已根據《聯合國海洋法公約》附件七的規定提起仲裁程序。1999年7月30日，澳大利亞和新西蘭要求海洋法法庭采取臨時措施制止日本以科學試驗的名義所從事的單方面捕撈南方藍鰭金槍魚的活動。1999年8月16日，海洋法法庭將澳大利亞訴日本和新西蘭訴日本兩案并案仲裁。

（3）第三種情境中，利益相關方力量對比懸殊或組織程度高；議題涵蓋領域多，共識小、異議大，屬于復雜性議題。這些議題的復雜性多體現為其關乎領土等國家核心利益，夾雜著歷史恩怨、民族沖突、重大戰略利益等多重因素；有的議題所涉及事實不清或對事實的判斷存在較大分歧。主體的主導性方面也存在不同的情形：或當事國之間實力差距較大；或當事國實力相近，但背后有強大的主導性力量，如某強國、某類國際組織的存在；或已通過條約構建了某種主導性機制。此類情境若采用參與型工具，發揮外部力量或組織力量的作用，有利于弄清事實，促進爭端的解決。參與型工具包括調查、調停與斡旋、和解等多種方式的綜合運用。

調查系爭端的有關當事國同意第三方通過一定的途徑（比如組成的國際調查委員會等）查明有爭議的事實，以利于爭端的解決。據統計，國際聯盟曾對7起國際爭端的處理采用了調查的方式，其中包括1921年芬蘭與瑞典的阿蘭群島爭端及1925年英國與土耳其的摩蘇爾爭端。聯合國更是在國際爭端領域積極履行其調查職能。1988年聯合國大會通過了《關于預防和消除可能威脅國際和平與安全的爭端和局勢以及關于聯合國在該領域的作用的宣言》，要求國際社會充分運用聯合國安理會、大會和秘書長的事實調查能力，進一步加強聯合國在維持國際和平與安全方面的作用。

調停與斡旋指在第三方的善意幫助下促進當事國以和平的方式解決爭端。其中斡旋者相對超脫，不直接參與當事國的談判；調停者則直接介入，提出參考l生的條件和解決方案。如1965年印度和巴基斯坦有關克什米爾地區的領土爭端中，在戰爭業已爆發的情形下，前蘇聯積極調停，促成了雙方的停火。

調解又稱和解，是將爭端提交給一個由若干人組成的委員會，通過后者查明事實，提出報告和建議，促使當事國達成協議以解決爭端。一般情況下，和解依據以條約為基礎的特定的國際機制而存在，它可按照條約中有關條款的規定而啟動，也可鑒于當事國的一致同意而開始。和解委員會的組成在相關條約中有明確的規定。在玻利維亞和巴拉圭由對查科地區的領土爭端導致的戰爭爆發后，美洲國家會議基于《貢德拉條約》組成查科委員會進行調解。1929年9月委員會通過調解決議，促使爭端雙方放棄各自主張，恢復領土現狀。

國際公共管理的參與型工具往往綜合運用，例如，調查僅僅是和解或調停的輔助手段，其主要目的在于弄清事實，因而它只能為和解和調停創造條件，其自身并無法解決爭端。調停與和解也受種種條件的限制，經常面臨失敗。調停是在爭端國同意的前提下進行的，調停方的建議未為爭端國接受便無約束力。調解委員會的建議既可能被接受，也有可能被拒絕。

（4）情境四與情境三相同，亦屬復雜性議題，但在主體的主導性方面有所區別。該區別體現在當事國之間的實力對比或相對接近；或盡管相去較遠，但其中一方數量較多，彌補了彼此的差距。且某些強國、國際組織或國際機制對當事國之間的爭端影響相對有限，并不構成主導性力量。這類情境宜采用自治型工具。后者包括談判和協商，此二者系指兩個或兩個以上的國家為了有關沖突、矛盾或爭端得到解決而進行的直接交涉。其中協商具有輔助性和非正式性，為談判創造條件，是談判的基礎。

較為典型的例子當屬印度和孟加拉國之間的跨國水資源爭端。恒河是一條跨國河流，主要流經印度和孟加拉國。每年1月至5月的旱季期間，恒河水位大幅下降，水量銳減。1970年，印度在其境內的恒河上游建成法拉卡水壩，使旱季流入位于下游的孟加拉國的河水量減少四分之三，對孟國居民的生產和生活造成嚴重影響。為此，雙方進行了多次談判，終于在1996年達成《印孟關于在法拉卡分配恒河水的條約》。規定每年1月至5月的旱季期間，當恒河水流量在7萬秒每立方英尺以上時，孟加拉國可以得到至少3.5萬秒每立方英尺的流量；當河水流量低于7萬秒每立方英尺時，孟加拉國將分得流量的一半。1997年1月1日，法拉卡大壩開閘放水，解決了長期困擾兩國關系發展的這一難題。自治型工具的特點是具有高度的靈活性，其形式可采用口頭、書面或兩者并用；參與者可以是國家元首、政府首腦、外交部長或指定代表；地點可以在當事國領土或通過協商確定的任何地點。通過自治型工具的使用，在規則框架下，給予當事方較廣的自由空間，發揮其主動性和積極性，促進爭端的解決。

通過模型進行分析是人類思維的一個典型特征。模型是現實世界的序列化和抽象化。作為現實世界的簡化，它雖然能夠為人們的理解提供便利，但畢竟與錯綜復雜的實際生活存在差距。就此而言，模型必然存在缺陷或局限。本文所構建的爭端領域的國際公共管理工具選擇模型也同樣如此：首先，現實中主體的主導性強弱和環境復雜程度的高低比較模糊繁雜，較難度量，很難如模型一般可清晰界定；其次，模型側重于不同情境與不同工具的對應，但現實變動而辯證，如作為爭端解決的基本方法，談判和協商往往會貫穿于不同的情境，出現在各類案例中。只能說某種情境相對于其它情形更適宜使用某種工具，但并不絕對排斥其他工具，現實中也存在綜合運用多種類型工具的情況。再次，對不同情境的案例闡釋也存在局限性，正如有些學者所言：“案例研究存在一種確認研究者預先想法的傾向，通常會不具有普遍意義的相關性，其解釋范圍相對有限”。上述種種局限性是我們分析國際公共管理工具選擇時所應該考慮到的。

結語

一直以來，公共管理和國際關系兩門學科可謂涇渭分明，前者立足于國內公共問題的探究，后者的研究則集中于國際公共事務領域。本文是致力于將公共管理理論拓展到國際公共事務層面的一次初步探索。筆者首先探討了國際公共管理的內涵，并將之與國際關系、國際法、全球治理等概念相區分；其次，以工具主義、過程主義、權變主義和建構主義四個視角對國際公共管理的工具理論進行梳理；再次，借鑒公共管理理論中的工具類型分析，以國際爭端領域的問題為例，按照強制程度的高低，將管理工具劃分為自治型工具、參與型工具、混合型新工具和強制型工具，形成連續性的譜系；第四，按照“主體一環境模型”，從主體因素和環境因素兩個維度，構建了國際爭端領域的管理工具選擇模型，形成四種情境，對應不同的管理工具的選擇；第五，結合以上模型，按照四種情境，通過案例進一步闡釋和深化，并指出這種模型分析存在的局限和不足。

通過本文的論述可以看到，國際公共管理及其工具選擇研究力求擺脫國際問題研究的權力視角和制度視角，希望從管理視角建立分析框架。它致力于將宏觀的國際關系問題轉化為具體的操作問題，尋找實現戰略目標的實際工具及其運用方法，具有一定的學術潛力。另一方面，如前文所述，作為一種探索性嘗試，其本身也存在一些局限和不足。國內學者的系統性研究成果尚不多見。從這個意義上說，本文希望能夠拋磚引玉，引發學界的進一步思考。