淺析PPP發展對創新環保產業國際合作啟示

丁士能 張永濤 唐華清 劉 婷

(中國-東盟環境保護合作中心，北京 100035)

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淺析PPP發展對創新環保產業國際合作啟示

丁士能 張永濤 唐華清 劉 婷

(中國-東盟環境保護合作中心，北京 100035)

本文通過介紹新加坡、泰國PPP發展現狀，提出PPP模式是中國環保產業“走出去”以及升級轉型的主要方向。同時，本文結合目前我國環保產業參與海外PPP項目相關制約因素，提出了相關工作建議。

PPP；環保產業；走出去

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(Public -Private Partnerships，PPP)模式，是我國轉變政府職能、激發市場活力，打造經濟新增長點的重要改革舉措。

伴隨著國家“一帶一路”戰略的實施，環保產業合作已經成為中國與東盟、中亞等區域環境合作的重點。目前，較為傳統的產業合作模式，多是以技術轉移、承接政府或企業出資的污染治理項目為主。借助我國大力推廣PPP模式的契機，發揮人民幣國際化發展優勢，充分利用亞洲基礎設施投資銀行、國家開發銀行、國家進出口銀行等金融渠道，以PPP模式推動環保產業國際合作，將是我國創新合作模式的具體實踐之一。

近些年來，隨著PPP模式研究不斷深入，亞太各國PPP制度不斷完善，具有政府負擔小、項目可持續性好的PPP模式將得到大發展。亞太地區基礎設施PPP 項目投資主要領域集中在能源、水和污水處理、運輸和通訊等部門。從1992 年開始，以項目數量考察，能源領域基本上是各國最主要投資領域，運輸領域在20世紀90 年代初期所占比重較高，僅次于能源，但是進入2000年以來，水和污水處理領域的比重迅速增加，甚至有個別年份超過了能源領域。值得注意的是，盡管供水和污水處理等項目數大幅增加，但是與交通運輸等項目相比，這些項目涉及投入的金額較小，因此容易被忽視。但對于PPP模式處于快速發展階段的中國環保產業來說，競爭對手相對較小，是快速進入亞太地區PPP市場的絕佳機會。

1 東盟典型國家PPP發展現狀

1.1 新加坡

PPP被作為政府采購的一種形式于2004年進入新加坡，主要應用于海水淡化、焚燒廠、體育館、飛行學校等領域。在水務領域的PPP項目主要模式以DBOO(設計-建設-擁有-運行)和DBO(設計-建設-運營)為主，特許運營時間多為20年或者25年。

新加坡開展PPP主要基于以下幾點因素，一是風險共享。政府希望通過實施PPP模式，實現最優的風險分布，把財務風險適當地轉移到私營企業，幫助政府減少財務壓力。二是財務原則。在財務方面，政府希望通過最優最具性價比的模式為公眾提供優質的公共服務。三是推動私營部門專業和創新發展。PPP項目可以通過利用私營部門，為相關公共項目提供更優質的創新設計和專業運營，提高公共服務水平。

新加坡公共事業局1設有PPP工作組，為每個PPP項目提供包括法律、金融等方面的咨詢服務。此外，在每個PPP項目會有來自財務部、法務部和相關部門的5名代表組成工作組，從而確保財政和法律層面保證流程的公平公正。

目前，新加坡PPP模式面臨的挑戰，一是加強對特許經營公司的日常運作的監管，確保按合同要求提供相關服務。對于海水淡化項目以及新生水廠，新加坡通過建立在線水質監控系統，加強內外審計來確保水質達標。二是維護PPP的關系。這需要公共部門與私營企業建立良好的工作關系，并充分發揮私營企業的專業的運營能力，從而確保特許經營公司的獨立、有效的運作。

1.2 泰國

目前，泰國現在已實施了36個PPP項目，14個公共機構參與其中，項目涉及了交通物流、收費公路、大眾交通、軌道系統、貨物運輸、儲存運輸、電廠、電氣網絡管道、公共水體、電信、固定網絡、移動網絡、電視網絡以及貧困人口住宅改善等領域。

在國家層面，泰國制定了PPP總體規劃(2015-2019)(PPP Master Plan 2015 -2019 (2558 - 2562 B.E.) )。該規劃主要包含三塊內容：一是指導原則，二是國家經濟社會發展計劃(National Economic & Social Development Plan)，三是部門政策。同時，該規劃就未來5年政府擬開放的行業以及投資類型進行了描述和規定。其中水處理管理以及固廢管理被列入其中。根據規劃，泰國在水處理及灌溉領域規劃了10個項目，項目投資總額達到61億泰銖。在固體廢棄物領域，泰國規劃了暖武里府固體廢棄物處理以及呵叻市固體廢棄物處理二期兩個項目。

在法律層面，泰國于2013年正式頒布了有關PPP的法律“Private Investment in State Undertaking Act B.E.2556 (2013)”。該法案的實施，不僅取代了于1992年頒布的“The Act on Private Participation in State Undertakings Act B.E.2535 (1992)”，同時對推動PPP項目建設具有重要的指導意義。法案結構如下：

圖1 新加坡DBOO項目結構圖

圖2 泰國最新PPP法案結構圖

根據法案內容，泰國政府成立了專門的政策委員會(Private Investments in State Undertaking Policy Committee)對PPP項目進行指導。根據規定，該委員會具有以下職責：制定PPP戰略計劃、批準PPP項目、制定推動PPP的財政方面支持政策、批準PPP項目非競標程序、為超過100億泰銖的PPP項目制定程序等。

該委員會由泰國總理任主席，財政部部長任副主席，國務院秘書(Secretary-General of Council of state)、泰國經濟和社會發展局(the National Economic and Social Development Board)、預算局(Bureau of the Budget)、總審計長(Comptroller General)、泰國公共債務管理辦公室(Public Debt Management Office)等部門參與。泰國國有企業政策辦公室(State Enterprise Policy Office)是該委員會的秘書處，同時也是泰國中央層面的PPP管理部門。

2 我國環保產業參與海外PPP項目的制約

目前，我國環保企業參與海外PPP項目相對較少，主要集中在東南亞等第三世界國家。同時，我國企業由于對海外項目風險管控能力遠低于對國內項目，特別是PPP 項目都具有前期投資成本高、資金回收周期長、合同結構復雜等特點，導致我國企業對外基礎設施投資PPP 項目的風險較大。主要挑戰可能來自以下幾個方面：

2.1 海外環保PPP項目融資困難

目前，中國企業對外投資融資難。第一，中國環保企業國內融資程序復雜。中國環保企業從國內銀行融資時，面臨比較復雜的審查和要求，例如，如果投資項目選擇上存在問題；或者投資人、承包商、運營商的資信、業績和實力存在問題；或者PPP 項目所在國政府在資信和實力方面存在問題等，我國金融機構都會要求投資人提供項目實體以外的第三方擔保。第二，由于國內環保企業自有資本有限，貸款信用擔保渠道單一，擔保額度有限，一旦在海外投資一定規模的項目并提供擔保，將會嚴重影響本企業在國內的業務。第三，我國環保企業對國際融資環境、資本市場和運作的研究和重視不夠，也不習慣國際金融機構相對嚴謹和復雜的做法，沒能拓展國際融資渠道，特別是沒能發揮國際多邊金融機構的優勢(如資金較充足)和作用(如對國別風險的有效控制)。

2.2 海外環保PPP項目實操經驗欠缺

我國環保企業國際化經營剛剛起步，因此對外投資經驗與能力欠缺，特別是更宏觀層面的經驗與能力，如對項目東道國法規政策的把握、對項目長期市場需求的預測和對國別和行業風險的管控。

我國環保企業對外投資PPP 項目大多是第三世界國家，官員較腐敗、管理低效、政府信用差、社會常動蕩、文化差異大等，造成國別風險特別是政治風險較大，而我國環保企業對項目所在國政治形態、政治制度、政治穩定性等缺乏準確的預測特別是管控能力，造成很多企業寧做短期的對外工程承包項目，而不愿做長期的PPP 項目。

2.3 海外環保PPP項目市場準入及標準障礙

對外進行基礎設施建設與國內市場不同，進入國際市場會存在一些壁壘。一些國家對某些特種工程設備的進出存在管制，使得工程的建設很難順利進行，或會因此提高工程建設的成本。一些東道國實行的外匯管制可能會導致工程進展的緩慢。另外，中國工作人員的簽證問題也可能成為困擾工程高效完成的阻礙之一。

此外，由于我國環保相關標準尚未與國際接軌，很多標準沒有官方英文版本。因此，我國環保企業在投標有關項目時，國內業績得不到有關部門的認可。同時，也對我國環保企業按照中國標準制造的設備能否達標存在疑慮。如，某央企承接的孟加拉達卡污水處理項目，被要求按照歐美標準進行設計、建設。

3 工作建議

3.1 為環保產業合作提供機制保障，打造海外PPP環保示范項目

對于綠色“一帶一路”建設以及雙、多邊環境合作框架下，加強統籌協調和整體設計規劃，積極推動將環保產業國際合作作為重點領域納入相關機制，為環保產業國際合作提供機制保障。特別是在簽署雙邊環境合作協議時，將打造以PPP模式建設的環保基礎設施示范項目納入其中，利用政府間合作，為企業海外PPP項目提供信息收集、風險管控、危機處理、國際融資等方面的支持。同時，利用示范項目的實施，為我國環保企業以PPP模式“走出去”提供經驗借鑒。

對于示范項目選取和建設，要做好頂層設計，應從單一環保項目的PPP模式入手，逐步推廣區域環境治理PPP項目，扶持我國環保產業從上游項目融資、咨詢、設計到下游設備制造的全產業鏈“走出去”，促進我國環境服務業發展。

3.2 積極推動PPP環保基金建設，完善PPP支持體系建設

PPP模式區域環保基金是PPP的創新模式，與一般PPP項目不同，PPP模式區域環保基金對應的不是單一項目，而是一個項目包，項目包內分為高、中、低利潤項目群，包含的項目來自多個產業，這些產業鏈可以互相銜接互相呼應，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環保項目可以通過產業鏈互相呼應的設計來降低風險，提高項目包整體收益。PPP模式區域環境保護基金，在國外已經運用，但在我國還在試點階段，主要運用于生態城建設或者流域保護。

2015年4月9日，環保部與財政部聯合印發《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》。《意見》基于環境保護新形勢新任務，結合水污染防治行動計劃現實需求，在PPP適用范圍上進行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、工業園區污染集中治理等。這些內容很多都是需要一個區域集中打包通過環境合同績效管理來運作的區域PPP項目。

因此，建議環保部與亞投行、亞開行等國際銀行加強合作，以東盟、中亞、南亞等區域為重點區域，積極推動PPP模式區域環保基金設立。通過該基金幫助上述區域國家開展PPP模式區域環保治理試點，支持國內環保企業參與項目，幫助國內企業擴展融資渠道，增加與國際銀行的合作經驗，促進我國環保產業“走出去”，也為我國國內PPP模式區域環保基金設立、運作提供經驗。

3.3 推動環保“走出去”，擴大中國標準影響力

建議環保部首先加強環保國際交流能力建設，包括推動國內相關標準的國際認可，對東盟、中亞、南亞等重點區域發布中國優秀環保技術以及污染治理設施及項目清單，為我國環保企業“走出去”提供有利的環境氛圍。

其次，做好對外宣傳工作，打造對外交流品牌旗艦項目，積極推動人員培訓，開展聯合研究項目，扶持東盟、中亞、南亞等重點區域國家環境政策、管理體系以及標準的完善，推動中國環保制度、技術標準被相關國家采納。

最后，應加強與UNEP等國際機構的合作，聯合重點區域國家的環境部門，共同開展PPP模式環保項目實施的“最佳實踐”研究，推廣我國國內現有的發展經驗，為我國環保產業“走出去”提供良好商業標準。

3.4 整合現有產業發展平臺，提升產業“走出去”綜合服務水平

為落實國家領導人講話精神，創新“國家-地方”合作模式，推動綠色“一帶一路”建設，環境保護部啟動了中國-東盟環保技術和產業合作示范基地(宜興)(以下簡稱宜興基地)，并積極籌備“一帶一路”環境技術交流與轉移中心(深圳)(以下簡稱深圳中心)建設。此外，新疆、廣西、四川以及黑龍江也提出在環境保護部支持下，推動與東盟、上合等區域環保產業國際合作的需求。

建議為宜興基地加掛“一帶一路”環保技術和產業合作示范基地，挑選部分基地優秀企業為龍頭，積極參與環保部與“一帶一路”沿線國家的PPP模式環保示范項目，并依托宜興基地現有國際合作平臺，為PPP模式環保示范項目的實施提供服務，深化環保國際合作成果，推動環保產業“走出去”。

[1]中國人民共和國財政部.《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)，2014.

[2]中國人民共和國財政部.《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)，2014.

[3]劉峰.海外市場趨勢與中資企業轉型升級主要方向，《招標采購管理》，2015，4

[4]如何用PPP模式抓住海外大項目.http：//www.ccgp.gov.cn/specialtopic/pppzt/news/201503/t20150331_5145711.htm.

[5]沈銘輝.亞太地區基礎設施投資PPP合作模式：中國的角色，《國際經濟合作》2015，3.

[6]PPP系列專題研究之一：PPP模式定義及在國內外發展情況概述.http：//bond.hexun.com/2015-01-16/172452304.html.

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[12]中國環境與發展國際合作委員會.中國環境與發展國際合作委員會2013年關注問題報告：環境與社會[J].環境與可持續發展，2014，39(4)：15-27.

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Brief Analysis of Innovative International Cooperation on Environmental Industry Inspired by Public-Private Partnership Development

DING Shineng ZHANG Yongtao TANG Huaqing LIU Ting

(China-ASEAN Environmental Cooperation Center，Beijing 100035)

This paper presents the current situation of PPP model in Thailand and Singapore，and puts forward that the PPP is an important path to promote China’s environmental industry “go global” and transformation and upgrading.In addition，this paper offers four suggestions to overcome some constraints when China’s environmental enterprises participate in international PPP project.

PPP；environmental industry；go global

丁士能，碩士，工程師，主要研究方向為區域環保能力建設合作、區域環保產業合作

劉婷，工程師，主要研究方向為生態環保合作與信息平臺建設、“一帶一路”環保人才隊伍建設等

X21

A

1673-288X(2016)06-0013-04

引用文獻格式：丁士能 等.淺析PPP發展對創新環保產業國際合作啟示[J].環境與可持續發展，2016，41(6)：13-16.