我國政府信息公開質量保障機制研究

王云娣

(浙江師范大學 圖書館，浙江 金華 321004)*

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我國政府信息公開質量保障機制研究

王云娣

(浙江師范大學 圖書館，浙江 金華 321004)*

政府信息公開質量是影響政府信息開發利用水平的重要因素。文章通過對我國政府信息公開中存在的及時性、全面性、準確性、便捷性、安全性問題的剖析，探討了政府信息公開質量的影響因素，從法律制度的優化、監管制度的健全、評估制度的建立、救濟制度的完善四個方面構建了政府信息公開質量保障機制。

政府信息公開；信息資源；信息質量；保障機制

政府是國家信息資源的最大擁有者，對政府信息資源進行開發利用是使其潛在價值變成現實價值，實現政府信息資源優化配置、消彌信息鴻溝、保障公眾信息資源獲取均等化的有效途徑，這對充分發揮政府信息服務人民生活和經濟社會活動，促使管理型政府向服務型政府轉化具有重要意義。

2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》(下稱《條例》)正式實施以來，政府信息公開平臺建設日趨規范，信息公開范圍不斷擴大，信息公開數量不斷增長。從全國31個省級政府主動公開政府信息數量來看(見圖1)，由2008年的877.9萬件至2015年的6 715.1萬件，增長了近665%。盡管如此，根據中國社會科學院法學研究所2015年3月發布的第三方評估報告顯示，目前政府信息公開工作還面臨著管理機制有待理順、公開質量、依申請公開的規范化程度、解讀回應水平有待提升等一系列問題，[1]政府信息公開的質量正成為影響信息化水平和公共服務水平的關鍵因素。

圖1 2008-2015年全國31個省市自治區主動公開政府信息總量(萬件)

隨著社會信息化程度的不斷提高，依據信息進行決策的程度也在不斷提高。錯誤或失真的信息必將導致錯誤或不準確的決策，而錯誤或不準確的決策無論對于政府、企業還是個人，都將產生不可預測的嚴重后果。現階段我國政府信息在全面性、規范化、及時性等方面尚不能很好地滿足公共服務的需要，信息質量的隱憂也不時地扭曲政府的公眾形象。一些單位或個人為了局部或個人利益，隱報、虛報、偽造、篡改數據導致數據失真的現象時有發生，如云南陸良縣有關統計數據嚴重失實、[2]寧德市統計數據失實、[3]人口基礎數據不準確、[4]環保數據失真嚴重[5]等；政府對涉及經濟發展、社會生活和國家安定產生重大影響的突發性事件信息公開的及時性、準確性和全面性離公眾的期望還有差距，2014年的“6.10潛江校園劫持事件”、2015年的“8.12天津爆炸事故”、“十堰法官被捅事件”等，都反映出政府對突發事件的應急處置、信息公開還不夠到位。[6]因此，加強政府信息公開質量保障機制建設、提高政府信息公開質量，對規范政府信息的發布、組織、保存，促進信息資源的利用，實現服務型政府公共利益最大化，都具有重要的理論意義和現實意義。

一、政府信息公開質量的界定

根據《條例》第二條，所謂政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。[7]它既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監督政府行為的重要依據。

我國在歷史上是一個保密氛圍異常濃厚的國家，《論語·泰伯》載孔子的話:“民可使由之，不可使知之。”[8]戰國時期的《老子》則提出：“虛其心，實其腹，弱其志，強其骨，常使民無知無欲。”[9]統治階級的愚民思想到明清時代走向了頂峰，伴隨著政治上的專制，對思想文化的控制空前嚴厲，對信息也加以全面控制。新中國成立后，由于受到當時國際、國內環境的制約，加上階級斗爭為綱和計劃經濟的背景，所以當時的政府信息仍以保密為顯著特征。直到1984年9月，鄧小平提出“開發信息資源，服務四化建設”的響亮口號后，[10]政府信息公開進程逐步加快。1987年、1997年黨的十三大報告和十五大報告指出,要“提高領導機關的開放程度”、“實行政務和財務公開”。[11]2002年黨的十六大明確要求“認真推行政務公開制度”。2004年5月1日，《上海市政府信息公開規定》開始實施，上海率先在國內省級政府中推行政府信息公開制度。2005年3月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步推行政務公開的意見》發布，把政務公開提高到了加強黨的執政能力建設的高度。2007年1月17日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《中華人民共和國政府信息公開條例(草案)》。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施。在法律上，政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請向特定的個人或組織公開的制度。

政府信息公開質量即公眾對政府信息公開的滿足程度。該定義站在公眾的立場審視政府信息公開，以期以公眾的滿意度和需求為導向更好地使政府信息公開為公眾服務。它涉及兩個方面: 一是公開的政府信息質量；二是政府信息的公開質量，它與政府信息公開的范圍、內容、時間、方式等因素有關。[12]

二、我國政府信息公開質量問題剖析

(一)及時性不夠

政府信息公開的及時性，是指政府信息創建或發布的日期與信息的新穎程度。一般而言，公眾總是希望自己接受的數據或信息是最及時、最能反映事態發展的，越是新穎的信息，其價值就越大，質量就越高(除特定的歷史、檔案類信息外)。因此，政府信息公開及時與否，在很大程度上直接關系到政府的公信力。

盡管《條例》規定：行政機關應當及時地公開政府信息，屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開，各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告，但政府信息的更新并未達到預期的目標。據《第一財經日報》報道稱，2015年3月24日該報記者打開某部門的數據公示欄目，相關數據竟然僅僅更新到2009年，而這并非個案。[13]筆者于2016年5月17日打開某省環境保護廳政府信息公開年度報告欄目，尚未發現2015年政府信息公開年度報告。另據2015年中國政府網站績效評估對區縣部門、鄉鎮街道政府網站的隨機抽查，發現仍有一些基層政府網站首頁長期得不到更新；評估范圍內70%的網站存在不同程度信息更新不及時的現象，動態要聞類、人事類、規劃類信息比例尤高；部分政府網站存在熱點專題“只建設不更新”的現象，后續保障力度較弱；部分網站內容更新存在“運動式”現象，日常監管流于形式。[14]

(二)全面性欠缺

政府信息公開的全面性，是指政府信息公開應向信息用戶提供足以正確理解其內容所必須的相關信息，應有助于信息用戶利用信息作出正確的決策，而不是相反。根據《條例》的要求，政府信息公開以“公開為原則，不公開為例外”，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息不能公開外，都應全面公開。然而，目前我國政府信息公開一定程度上存在著“政府文件看不懂”、“空架子信息”等問題。《2015年中國政府網站績效評估總報告》部委網站評估結果顯示：有關通知、公告、公示、最新文件等信息，發布主動、內容全面、更新及時；超過60%的網站對部分政策文件進行了解讀；75%的網站能夠持續公開人事任免、干部選拔、人員考錄、事業單位招聘等信息；超過60%的網站及時發布業務統計數據，并對數據進行較為細致的解讀、說明。財政性資金公開效果明顯，50余家部委網站公開了2015年財政預算和2014年財政決算、2015年“三公”經費預算和2014年“三公”經費決算信息；多數部委網站能夠按照國務院的工作部署，公開權力清單，包括項目名稱、審批部門、行政類別、設定依據、共同審批部門、審批對象等內容，但對行政處罰結果、行政強制、行政給付等行政權力事項卻較少公開。[15]《2015年中國政府網站績效評估總報告》地方網站評估結果顯示，基礎信息公開較好，績效評估指數達到0.78，80%的地方網站能夠主動公開地區介紹、機構職能、領導信息、政府文件、人事信息、財政資金、統計信息、發展規劃、價格收費和政府工作報告等基礎政府信息，并建立政府信息公開目錄、提供依申請公開政府信息渠道。但仍有超過40%的地方政府網站對公共資源配置、食品藥品安全、環境保護、安全生產等要求公開的重點領域信息，未能全面公開。[16]

多個省市自治區在2015年度政府信息公開工作年度報告中，剖析了政府信息公開工作存在的問題，要求2016年繼續加大信息主動公開的廣度和深度。如《2015年天津市政府信息公開工作年度報告》提到：“2016年將重點推進財政預決算、公共資源配置、重大建設項目等領域的政府信息公開。繼續抓好公共服務和食品藥品安全等涉及人民群眾切身利益的信息公開。繼續加強行政權力清單公開工作，深化、細化三公經費、保障性住房、環境保護、國有企業、教育、社會組織等信息公開”，“對公眾關注的社會熱點信息，加強解疑釋惑，積極予以回應，做好政策解讀”。[17]南京市2015年政府信息公開報告》中提到，“未將政府網站建設切實轉到信息內容建設上，公開信息的全面性、系統性、規范性有待進一步提升。一些涉及群眾切身利益、社會關注度高的領域，還需進一步加大信息公開推進力度。”

(三)準確性不足

政府信息公開的準確性，是指政府信息內容的真實性和客觀性，表現為信息的措辭貼切，邏輯嚴密，數字、圖表準確，表達客觀，沒有偏見或歪曲事實。政府信息公開的準確性，將直接影響政府的形象和公信力。所以對公開的政府信息，務必嚴格審核，嚴格把關，不容絲毫的疏忽或草率。

然而，目前在我國政府信息公開過程中，信息失真的事件時有發生。預算性失真、資產性失真、項目性失真、票據性失真等會計信息失真、統計信息失真，常常引發公眾的不滿。天津市2013-2015年政府信息公開年度報告顯示，2013、2014年天津市澄清虛假、不完整信息分別為3件和52件，2015年依申請公開的政府信息中，告知作出更改補充數214件；而“7.23溫州動車事故”、“雷洋事件”等進一步表明，政府信息公開的準確性還有待提高，政府的公信力有待進一步提升。

(四) 便捷性受限

政府信息公開的便捷性，要求政府機關盡其所能為公眾提供方便快捷的信息獲取方式，減少公眾獲取信息的障礙，提高信息獲取的效率，從而更好地滿足公眾對政府信息的需求。

《條例》第五條要求行政機關公開政府信息遵循便民原則。按照政府信息公開的方式，社會公眾獲取信息可以分為主動查找和申請公開兩種方式。政府網站作為信息公開的主渠道，公眾主動查找政府信息依賴于網站檢索功能的完備和有效程度。筆者通過對31個省級政府網站的調查，發現遼寧省和新疆維吾爾自治區的政府信息公開專欄下未設置專門的檢索途徑，但可以通過政府網站的“本站檢索”欄目進行檢索。政府信息公開欄目的檢索入口主要包括：關鍵詞檢索、限制檢索、模糊檢索與智能擴展檢索。如天津市、河北省、內蒙古自治區、山東省、河南省等政府信息公開網站提供了名稱、關鍵字、文件標題檢索功能；北京市、吉林省、陜西省等政府信息公開網站提供了起止時間限定、欄目限定、發布機構限定等限制檢索功能；北京市、天津市、河北省等政府信息公開網站除提供普通檢索外，還提供了高級檢索功能。總體而言，我國各級各類政府網站的信息整合程度低下，政府信息公開欄目中設置的政府信息查詢功能模塊多數是關鍵詞精確匹配，搜索智能化程度低，查詢功能不完善，無疑給社會公眾查詢政府信息帶來極大的不便。

此外，政府信息公開目錄作為公眾定位和獲取信息的重要工具，其應用情況直接影響政府公開信息的獲取。目前，政府信息公開目錄的劃分主要按機構、主題、體裁及服務對象四種類型分類。如天津市政府信息公開目錄按單位和主題進行分類；上海市政府信息公開目錄按機構和主題劃分為21個類目；浙江省政府信息公開目錄則按組配和機構進行分類。筆者調研發現，政府信息公開目錄分類不夠合理，類目的設置缺乏統一規范，不能提供目錄檢索功能，與此同時，少數網站存在信息公開目錄的更新維護不及時，信息更新數量少等問題。

(五) 安全性不高

政府信息公開的安全性，是指政府信息網絡的硬件、軟件及其系統中的數據受到保護，不因偶然的或者惡意的原因而遭到破壞、更改、泄露，系統能保持連續、可靠、正常地運行，信息服務不中斷。信息安全主要包括以下五方面的內容，即需保證信息的保密性、真實性、完整性、未授權拷貝和所寄生系統的安全性。[18]

政府門戶網站是政府信息公開的重要窗口，是政府外在形象的重要體現。政府信息公開事關國計民生，公開的信息一旦被篡改將造成政府形象受損、信息發布受限、重要數據丟失、木馬病毒傳播、引發泄密事件頻發等多種嚴重后果。2015年度中國政府網站績效評估結果顯示，2014年共有1 763家政府網站被篡改攻擊，1 529家政府網站被植入后門。2015年評估范圍內的900余家網站中，超過90%的網站存在各種危險等級安全漏洞，甚至有60余家網站的安全漏洞數量超過了100個。[19]據國家互聯網應急中心監測，2015年我國境內有近5 000個IP地址感染竊密木馬，存在泄密和運行安全風險。針對我國實施的APT(Advanced Persistent Threat，高級持續性威脅)攻擊事件也在不斷發生，例如境外“海蓮花”黑客組織多年來針對我國海事機構實施APT攻擊；國家互聯網應急中心還通報了2015年涉及政府機構和重要信息系統部門的事件型漏洞近2.4萬起，網頁仿冒事件頻發，仿冒的頁面數量超18萬個，近2.5萬個網站被篡改，其中被篡改的政府網站有898個。[20]

三、 影響政府信息公開質量的因素

從上述的調研分析，我們可以發現，目前我國政府信息公開質量還處在較低的水平，政府信息公開質量良莠不齊，優劣并存。存在的問題有：信息水分多，不能反映真實情況；信息滯后性嚴重，不能適應形勢的變化；信息的適用性不夠，難以有效服務于公眾；信息的系統性不強，難以形成信息的全面聯系。究其原因主要有以下幾個方面：

(一)信息公開的政策法規不夠健全

由于受條塊分割、分散管理等體制的影響，我國政府信息公開工作在統籌規劃、統一標準、統一協調上存在不少問題。各地政府在信息采集、加工、發布各環節上沒有統一的規范和標準，缺乏有效的信息質量控制手段。同時，各地政府部門各行其是，逐步形成了以地域、專業、部門、系統等為邊界的信息孤島和資源割據的局面，以致出現嚴重的信息閑置、信息重復和信息資源的浪費。究其原因，一個最重要的因素就是沒有強有力的政府信息公開質量保障的政策、法規和管理制度。

當前，我國雖然在信息公開立法上形成了以《中華人民共和國政府信息公開條例》為主干，以《行政許可法》《行政處罰法》《保密法》《檔案法》和地方法規為補充的法律體系，司法上也以《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》為標志，明確了政府信息公開案件的起訴、受理權限、程序及司法救濟機制等，但由于《條例》只是一個行政法規，法律適用性先天不足，所以在實施過程中與其它法律法規發生沖突時，往往要服從其它法律法規，常使“涉密”成為某些政府部門拒絕向公眾提供信息的借口，影響政府信息公開的全面性、完整性。

(二)信息供給不夠充分

信息供給是信息商品經營者向信息用戶提供信息產品的過程，其最終目的是為信息用戶服務，滿足信息用戶的信息需求。[21]有效的政府信息供給能保證政府信息公開的全面性、完整性、準確性，這對提高政府工作的透明度，保障公民的知情權，降低公眾對風險的恐懼，增強公眾對風險發生概率的判斷，提升政府的公信力，都有重要的意義。

目前，我國中文信息資源已有較大幅度的增長，截止2015年12月底，中國域名總數為 3 102 萬個，網站總數為 423 萬個。[22]就整體來看，政府作為社會最大的信息資源擁有者，無論是面向政府內部信息的供給，還是面向社會公眾的信息供給，都有待進一步提高：

1.針對政府決策部門、政策研究部門與科研單位的信息供給不夠充分。據中國互聯網絡信息中心的調查統計，全國在線數據庫的總量為118.5萬個，政府網站僅占3.8%；政府網站的內容，只有27.6%屬于原創。[23]

2.統計信息項目指標設置滯后，與國際接軌進程緩慢，國際信息發布不及時、不系統、可比性差。由于中國統計數據的發布口徑不統一或數據來源的不規范，出現同類數據信息相互沖突、相互矛盾現象，比如各省上報的經濟增長速度超過中央統計的國家經濟增長速度，從而影響統計數據的嚴肅性、權威性，不僅遭到公眾的質疑，也給用戶帶來極大的不便。[24]

3.突發事件或危機管理信息缺乏。在突發事件狀態下，政府信息供給不足，容易造成虛假信息泛濫，影響輿情，甚至引發社會危機。

(三) 信息技術不夠完備

信息技術是政府信息公開網絡平臺有效運行的關鍵。信息技術涉及政府公開信息的采集、加工、處理、傳輸、儲存和利用等，包括網絡平臺建設、信息組織和數據庫管理技術，以及維護平臺正常運行的安全技術，如容災建設和數據遷移等。信息技術對政府信息公開質量的影響主要體現在兩個方面：一是對政府信息公開硬件環境的影響，如政府信息公開平臺建設、政府信息存儲共享平臺的設計等；二是對政府信息公開軟件環境的影響，如數據庫的組織、存儲技術的改進、檢索策略的提高等。

目前，我國政府信息公開還存在因信息技術應用不充分而導致的政府信息公開質量問題，如網絡發布平臺規劃不合理，檢索和鏈接功能不完善，管理后臺不統一，公眾交互反饋不暢通，政府信息整合推進緩慢，信息安全缺乏有效保障等，急需加強信息技術的整合與應用，將政府門戶網站打造成為政務公開的渠道、服務社會的平臺、政民互動的橋梁、展示政府形象的窗口。

四、政府信息公開質量保障機制構建

當前，政府信息公開正成為各國建立透明的服務型政府的熱點和趨勢，為了實現政府信息公開的質量要求，有計劃、有系統地建立政府信息公開質量保障機制已是大勢所趨。

(一)完善政府信息公開的法律制度

在政府信息公開質量的眾多保障條件中，完善的法律法規體系無疑是不可或缺的要素。它是政府信息公開質量保障制度的基礎與監管依據，更是政府信息資源管理法治化的根本，集中體現了國家對政府信息公開的宏觀質量控制要求。為保障我國政府信息公開工作的持續健康發展，建立和完善我國政府信息公開質量法律法規體系已是當務之急。

1.制定《信息公開法》，加大信息公開質量的法律強制性。《條例》的頒布實施是我國政府信息公開制度建設的重要里程碑，但從嚴格的法理意義而言，《條例》僅僅是一種行政法規，其效力低于憲法和一般法律。加之《條例》本身存在表述模糊、可操作性欠強等問題，單純依靠《條例》很難保障政府信息公開質量的權威性和持續性。從國外的立法實踐來看，政府信息公開作為一項基本行政制度，西方國家幾乎無一例外地頒布了有關政府信息公開的正式法案，[25]以法律至高無上的權威為政府信息公開的實施保駕護航。[26]因此，我國應在《條例》的基礎上，加強調研，充分論證，適時提升《條例》的法律位階，盡早制定頒布《信息公開法》，以加大政府信息公開質量的法律強制性。

2.制定信息質量指南，規范政府信息公開質量標準。為了規范政府信息收集、保存和利用工作，規范和約束行政機關的信息行為，彌補現行信息收集、保存和利用過程中因“無質量控制部門”而可能導致的信息質量失控的缺陷，提升政府信息公開質量保障水平，按照“先宏觀后微觀”、“先基本原則后具體規則”、“先政策后立法”的思路，在廣泛調研和試點實踐的基礎上，分階段、分步驟地制定和實施信息質量指南。

(二)健全政府信息公開的監管制度

“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力。”[27]由于政府信息公開質量保障是一項綜合性的系統工程，它涉及人、資金、設備等諸多因素的再分配，迫切需要建立權威性的政府信息公開質量管理機構，負責政府信息公開質量保障的日常工作。在領導機制方面，要建立政府信息公開質量保障的領導責任制，明確主要領導的職責；設立信息質量管理協調部門，完善機關內部監管機制，不斷優化政府信息公開組織框架和信息公開工作規范，督促各部門不斷加強信息公開質量規范建設。建立內部動態調整機制，強化權力清單和責任清單，深化細化公共資金、公共資源、公共服務等重點領域的信息公開。強化監督問責制度，突出領導在政府信息公開質量保障中的核心作用，保證內部信息質量控制的有效性。在執行層面，可以借鑒國外的信息專員制度，建立首席信息官體系，以第三方的角色來履行監管責任。

(三)建立政府信息公開的評估制度

質量評估是用于衡量和確保政府信息公開質量的一種重要手段，通常由專門的機構和人員按照一定的規范和程序，遵循特定的指標體系，運用科學的方法，依據大量的客觀事實和數據，對政府信息公開滿足公眾的程度所作出的客觀、公正的評判。[28]

政府信息公開質量評估的方法有很多，主要有定性評估法、定量評估法以及綜合評估法三類，理想的評估法應是定性和定量的有機結合，以定性評估的全面性和成熟性來彌補定量評估的波動性，以定量評估的科學性和客觀性來彌補定性評估的主觀性，從而達到全面和科學評估政府信息公開質量的目的。

(四)完善政府信息公開的救濟制度

政府信息公開救濟制度是針對行政機關不依法履行政府信息公開義務和行政機關在政府信息公開過程中侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的救濟途徑、方式、程序的制度。[29]對政府信息公開工作中可能存在的疏漏或失誤、應當主動公開而沒有公開或不及時公開的、侵犯信息公開申請人的合法知情權的行為，申請人可以通過各種途徑尋求救濟。救濟制度的建立和實施，一方面是為了保護信息公開申請人的合法權益；另一方面也是為了有效控制行政權力，促使政府依法行政，達到建設法治政府的目的。

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(責任編輯 吳月芽)

Quality Guarantee Mechanism for Government Information Publicity in China

WANG Yundi

(Library,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

The quality of government information publicity has an important impact on the development and utilization of the government information. This paper analyzes the problems in government information publicity, such as timeliness, comprehensiveness, accuracy, convenience and safety, and discusses the factors influencing government information publicity. It suggests that we should construct the quality guarantee mechanism for government information publicity from the following four aspects: optimizing the legal system, strengthening the supervision system, building the evaluation system and perfecting the relief system.

government information publicity; information resources; information quality; guarantee mechanism

2016-06-16

王云娣(1966-)，女，浙江湖州人，浙江師范大學圖書館研究館員，管理學博士。

國家社科基金一般項目“面向城鄉公共服務均等化的信息資源公益性開發研究”(13BTQ008)

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1001-5035(2016)06-0081-07