政府購買社會組織居家養老服務的實踐與思考——以廈門市為例

李桓促

政府購買社會組織居家養老服務的實踐與思考——以廈門市為例

李桓促

（福建廣播電視大學，福建福州，350013）

隨著人口老齡化的加劇，養老服務催生的內在變革需求倒逼著政府不斷改善養老服務供給格局。文章立足于廈門市政府部門購買居家養老服務視角，對服務購買動因及服務“購買鏈條”上的各要素進行分析，認為當前廈門市政府部門應著力于破除“內部化”購買、建立動態資金配套機制、完善全方位的服務供給監督體系，以期更好優化居家養老服務供給結構與方式。

政府購買；社會組織；居家養老

自西方社會發起“反院舍化運動”至今，居家養老服務（國外謂之“社區照顧”“家庭關懷”等）歷經三十余年發展，其理論研究與實踐探索舉不勝舉。當前，由于社會老齡化、養老服務需求多元化，我國傳統養老服務供給模式漸不適用，居家養老作為彌補家庭養老與機構養老不足的有效措施便應運而生。居家養老服務不僅有利于滿足養老服務的差異需求，還有能夠使養老服務更加接近于最終的使用者和消費者，進而提高服務供給的時效性。鑒于此，在充分認知廈門市政府部門購買居家養老服務工作基礎上，剖析其存在的不足，對于廈門市創新社會管理、改善居家養老服務供給有著重要的意義。

一、服務購買動因

廈門市下轄思明區、湖里區等6個區，是我國最早實行對外開放的四個經濟特區之一，亦是我國“服務外包示范城市”之一。截至2014年年末，廈門全市戶籍人口203.44萬人，常住人口381萬人，基本養老人數226.89萬人（按常住人口計算，較上年提高2.1個百分點），老年人撫養比7.2%（按常住人口計算，較上年提高0.7個百分點），全市共有社區服務機構332家，包含養老服務機構37家、床位7453張（公辦養老機構6家、床位2124張，民辦養老機構31家、床位5329張）。[1]截止2014年8月底，廈門市戶籍60周歲及以上老年人28.53萬人，占全市戶籍總人口的14.22%，較去年同期增長2.07萬人，占全市戶籍總人口比例上升0.56%，按照國際老齡化社會標準計算（60歲以上人口占總人口數的10%），廈門已然進入了老齡社會。[1]此外，根據廈門市城市發展研究中心預測，2020年廈門市戶籍總人口約為247.19萬人，老年人口數將達到約39萬人，老齡化程度為15.78%，屆時廈門市面臨的老齡社會問題將更加嚴峻。[2]

無論是常住老年人撫養比的逐年提高，還是養老服務需求的結構性矛盾，亦或是人口老齡化的進一步加劇，面對與日俱增的外部壓力和解決傳統模式弊端的迫切需要，如何在改善傳統單一服務供給格局基礎上，進一步探索能夠滿足公民養老服務需求的服務供給新方式，是廈門市政府的當務之急。在此過程中，為規避市場組織因“趨利”本性可能產生的負面影響，通過政府購買形式，將公共服務外包給社會組織便成為廈門市政府的“帕累托最優”選擇。

二、政策演進歷程

廈門市有關居家養老服務探索始于2007年，之后在一系列政策支持引導下，全市范圍內逐漸形成多元服務供給格局，居家養老服務工作初見成效。2009年初，在貫徹省委省政府有關居家養老服務文件精神之余，為進一步解決該市老年人養老問題、滿足多元化的養老服務需求，出臺了《廈門市居家養老服務試點工作指導意見》、《廈門市人民政府辦公廳關于印發推進居家養老服務工作任務分解方案的通知》等文件，對推進全市居家養老服務工作做了頂層設計。2014年，廈門市出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》，對2020年前全市社會化養老服務事業發展的總體工作目標、主要任務、政策保障措施和重點任務分解等進行明確部署。在市政府有關部門的統籌指導下，全市于2009年11月-2010年12月份階段完成了居家養老試點工作。2012年，全市社區居家養老服務中心（站）建設已初見成效，實現基本全覆蓋，具體數據見表1。截止2013年10月份，廈門市共有城鄉社區居家養老服務站290個，另有51個社區正在籌劃建設居家養老服務站，城市日間照料場所覆蓋率為16.7%，養老服務機構37所，入住率約65%左右。[3]2014年底，全市共有社區服務機構332家（同比增長3.43%），社區日間照料傳位數為116張（同比增長11.54%）。

表1　2012廈門市社區居家養老服務中心建設概況

表2　廈門市養老服務機構概況

三、服務購買及供給主體分析

市、區政府為本案例中居家養老服務的購買者主體，兩級政府主要通過相應市、區級民政部門逐級推開服務購買工作，具體服務單位為轄區內各社區（村）帶有濃厚“官方色彩”的非營利組織（社區居家養老服務中心，掛靠于各社區（村）居委會）。[4]而其他社會組織作為未來廈門市推進“社會化”養老服務體系建設的重要力量構成，在社會養老服務供給方面有著獨特的作用，不容忽視。當前，隨著廈門市逐漸放寬居家養老服務供給主體的限定條件，尤其是“建立多元化、多層次養老服務體系”被提上政府議事日程之后，市場化供給家居養老服務空間得以迅速拓展，一些民辦非營利性單位開始在有關部門的監督下以契約方式承接居家養老服務項目。具體養老服務機構概況詳見表2。

如上數據顯示，2011年至今，廈門市公辦養老服務機構數波動較大，而民辦機構數基本保持穩定、床位數占比有所提升。民辦養老服務機構床位的增加，既是政府養老服務職能轉移的具體體現，也是廈門市推進養老服務社會化取得的具體成效。當前，就廈門市整體而言，雖然民辦養老服務機構遠多于公辦養老機構，但這些養老機構大都提供非居家性質的養老服務。真正提供居家養老服務的主力是社區居家養老服務中心，諸如思明區長青社區、蓮興社區居家養老服務站、蓮前街道家庭關愛中心和思明區安康中心等。參與居家養老服務供給的民辦（或者官方主導、民間成立）非營利性單位數量不多、發展參差不齊，發展較早、組織機構建設較全，具備承接居家養老服務資質能力的諸如以下幾家：

一是霞輝老年社會服務中心：該單位成立于2005年，是經廈門市湖里區民政局登記管理的民辦非營利性老年服務機構，主要從事社區居家養老服務工作，目前該中心已承接過湖里區居家養老社工服務項目、單親家庭服務項目等，在推動湖里區居家養老服務工作中起到了積極的作用。

二是廈門市博愛社會工作服務中心：該中心成立于2012年，是經湖里區民政部門登記管理的民間非營利公益服務機構，目前機構業務覆蓋了廈門市五個街道，主要為老年人等提供各類社會工作服務。該機構項目服務里面的“長者項目”是專門針對老年人開發的模塊，已經舉辦過“義診進社區，健康駐長者”、“關愛老人身體、服務老人健康”等服務老者活動。

三是廈門市“溫馨夕陽”咨詢服務中心：該單位成立于2001年，是在政府部門主導下，經市民政局登記管理，由廈門市老年志愿者隊自發組成的志愿者服務機構。該機構已形成了由醫生、律師、部分青（老）年志愿者共同組成的志愿者咨詢服務團隊，并擁有自己的服務專號“2012999”。

表3　廈門市居家養老服務對象與內容

四、居家養老服務對象與內容

政府購買居家養老服務對象因人而異，根據《廈門市人民政府辦公廳關于印發推進居家養老服務工作任務分解方案的通知》的相關規定，廈門市居家養老服務對象主要包括70周歲及以上的低收入家庭、重點優撫老人、二級及以上殘疾老人等人群，服務的內容主要包括日托照料、配餐送餐、代購代買、臨終關懷等，具體詳見表1-3。根據行為主體間的補償關系界定，居家養老服務具體形式又分為無償服務、低償服務和有償服務三種。除了享受無償居家養老服務的老年群體之外，廈門市規定低償和有償居家養老服務都要行為主體雙方進行締約，簽訂《居家養老服務合同（協議）》，有關服務項目、收費標準、服務標準都應在合同中得以體現，以更好維護老年群體享受服務的權益、保證居家養老服務質量。

表4　購買方式及資金來源概況

五、服務資金來源及購買方式

在服務需求多元化的背景下，廈門市充分發揮市場機制優勢、整合社會資源，多方籌措居家養老服務購買資金，已初步形成“政府出資為主，社會公益為輔”的服務資金供給格局。2013年9月之前，廈門市居家養老服務工程主要在省、市財政支持下，給予每個社區養老服務中心6萬元的建設補助資金，并配套2-5萬元/年的工作經費（具體為省財政給予省試點單位3萬元/年，市財政給予市試點單位2萬元/年，主要用于相關服務設施購買，購買居家養老服務資金則主要由區、街（鎮）財政負擔），居家養老服務補貼投入總額達5794萬元。[5]此外，居家養老服務購買的部分資金來源于企業的慈善捐款，例如2013年4月，在廈門市湖里區慈善會金山分會的努力下，廈門市“萬禹”實業根據湖里區部分社區需求，一次性資助社區購買一年的居家養老服務。

2013年9月以來，為解決省級財政不再補助廈門新成立社區的居家養老服務站建設經費短缺問題，廈門市老齡辦、市財政局經過多方調研論證與協調溝通，出臺了《關于下達2013年居家養老服務中心（站）建設補助資金的通知》（廈財社指〔2013〕42號），決定繼續執行居家養老為民辦實事項目經費保障政策，由市財政承擔原有省、市財政按1:1的標準給予每個新建居家養老服務站社區12萬元一次性建設補助金，專項用于改善居家養老服務站硬件設施、重點服務對象購買服務經費和相關工作經費補助等。

當前廈門市居家養老服務購買方式包括非競爭性（指定購買）、競爭性購買、第三方購買等形式，購買方式多樣、相互貫通。非競爭性購買對象為各社區（村）居家養老服務中心，競爭性購買、第三方購買對象為社會專業養老服務機構，詳見表1-4。競爭性購買主要表現為政府部門根據本地區實際居家養老服務需求，通過公開招標形式，鼓勵具有供給服務能力的社會組織參與競標，中標后與供給主體簽訂協議，供給主體根據協議內容履行居家養老服務的供給責任，如廈門市同安區東山社區居家養老服務購買形式，該模式是今后的主要發展趨勢。[4]

六、服務供給監管及服務信息反饋

當前，廈門市正著力于構建完整的居家養老服務供給監管、考評工作機制。對官方色彩濃厚的非營利組織——社區（村）居家養老服務中心供給服務的監管，時下主要是通過“逐級監督”的方式來實現，具體為市居家養老服務辦公室檢查考評各區，各區居家養老服務辦公室檢查考評轄區范圍內的社區（村）居家養老服務中心，監管的內容主要包括服務標準、收費結算、進出機制是否規范健全，社會力量參與度的高低等等，監管工作最終在“全市（區）居家養老服務試點工作總結表彰大會”上體現，大會中表彰先進、批評不足。對于通過契約方式向社會組織購買居家養老服務的監管，則主要由各社區（村）根據協議內容、規定進行。在信息反饋方面，廈門市正依托信息服務網絡，通過服務信息情況的采集，實現對居家養老服務供給情況的全面把握，進而建立完善的跟蹤隨訪制度。

隨著社會組織工會（諸如2015年廈門市思明區新社會組織聯合工會）的成立，廈門市居家養老服務供求雙方話語權將得到進一步平衡，以往單向模式的服務供給格局將得到有效改善。社會組織工會作為協調社會組織與政府部門關系的橋梁，在充分保障社會組織自身權益的前提下，參與社會居家養老服務供給監管，不僅有助于養老服務監督管理的扁平化，亦有助于增進供求雙方的回應性。

七、服務購買現狀評述

經上文分析，得益于較為完整的頂層設計，廈門市居家養老服務工作有了良好的制度保障，服務供給日臻完善。在居家養老服務供給方面，政府部門能夠以“社區居家養老服務中心”為基礎，引入民間社會組織參與服務供給，有利于打造多元化的服務供給體系，對于滿足居民多元化的服務需求有著重要的意義；在居家養老服務購買方面，不同層級政府主體能夠在專項財政支持下推動本轄區服務購買工作，并著力于打造“競爭性”購買格局，對于改變以往“單一、低效”的服務供給有著重要的意義；在居家養老服務資金配套方面，政府部門能夠根據省級財政撥款實際，及時對相關資金政策進行調整、改進，并積極引進民間慈善捐贈參與服務購買，體現出了較強的主動性；在居家養老服務監督方面，“逐級監督模、集中評比”模式具有一定的監督效用，加之當下政府部門著力于推動社會組織工會的成立，之于居家養老服務購買與供給監督而言，將有助于打造全方位的服務監督模式，對于完善服務供給質量控制、提升服務水平意義非凡。

近年來，廈門市居家養老服務工作取得了較好的成效，但由于服務購買“開放度”不足、服務資金供給模式單一、服務供給人員專業能力欠缺等因素的存在，也存在一些亟待改善、解決的問題。主要問題有以下幾點：

一是服務購買行為存在“內部化”現象。由于政府部門傾向于帶有官方色彩的“社區（村）居家養老服務中心”購買居家養老服務，服務購買行為在某種程度上變為政府部門與“次級政府”組織的內在交易，有悖于公開競爭原則；

二是服務供給人員專業化程度不足。就社區（村）居家養老服務中心而言，由于該中心多為社區的附設機構，服務供給人員往往身兼數職，且大多數為非相關專業從業人員，服務供給的質量自然難以得到保證；

三是服務資金配套“固化”，資金不足普遍存在。無論是2013年9月之前的省市共同補助，還是2013年9月以來的市級財政一次性補助，面對CPI的上漲以及老齡人口的增加，養老服務中心在運行過程中時常捉襟見肘，資金不足在某種程度上已成為制約服務模式創新、服務質量改善的重要因素；

四是居家養老服務監督機制有待進一步完善。當前廈門市居家養老服務以逐級監督為主，該監督模式頗有“自糾自查”的韻味，在服務供給者與監督者“一家親”的背景下，服務監督效果實在難以保證。即使推動社會組織工會的成立，由于工會組織的立場與消費立場不同，其對于消費群體的代表性依然不足。

八、對策建議

隨著我國服務型政府建設的持續推進，政府角色正逐漸從“掌舵者”向“服務者”轉變，在具體社會事務中將更多扮演中間者角色。就居家養老服務購買而言，如何處理好政府、居家養老服務市場、社會組織（居家養老服務相關）這三者的關系，如何在激發社會組織活力的前提下充分滿足公民多元化的服務需求，關乎居家養老服務成效、關乎民生大計。立足于福利多元化理論視角，廈門市在推進居家養老服務購買工作中，應著力于做好以下幾點：

一是建立健全服務購買平臺。“競爭性購買”作為防止購買行為內部化、規避權力尋租產生的第一道防線，對于開展居家養老服務購買有著重要的意義。當前，如何在資源過度傾斜的情況下，通過服務平臺建設實現購買信息對稱，以期達到競爭擇優之效，應成為政府部門的首要之慮。在具體實踐中，廈門市可借鑒英格蘭政府經驗，在政府采購法中，統一強制規范各級政府以競爭方式開展居家養老服務購買，而不是自由選擇“定向購買”或者“競爭性購買”。廈門市可協調各級財政及廈門市老齡辦等單位，以“廈門市行政服務中心”、“廈門市公共資源交易中心”等公共服務或交易平臺為基礎，開辟居家養老服務公開交易專欄，著力于打造開放式的服務購買招標體系。如此，政府扮演平臺搭建者角色，在與其他主體優勢互補基礎上實現市場化服務購買、優化服務供給。

二是建立動態資金配套機制。作為居家養老服務開展的基礎性保障，資金能否及時配套、如何配套，不僅與財政供給相關，也離不開良好的制度設計。無論是2013年9月之前還是之后，廈門市在配套資金上主要實行統一（一次性）配給，忽略了環境因素的動態變化。鑒于此，相關政府部門如果能在原有配套方案的基礎上，委托第三方委托調查居民居家養老服務需求的動態變化，以及掌握年度CPI等指標漲跌，及時調整資金配套。在充分掌握市場動態、地區差異基礎上，根據地區實際，協調相關部門出臺相應的指導規范。如思明區整體經濟水平與翔安區、同安區存在較大差距，應因地制宜有所側重。如此，在靈活配套的基礎上，完善相應的制度設計，方可使配套機制真正落地生根。

三是構建全方位服務監督體系。受“社會人”本性影響，以及受“經濟人”本性驅使，行政人員處理居家養老服務購買相關事宜時，難免會受個體動機左右。為此，在當前公民權利意識逐漸崛起的境遇下，廈門市應該在原有逐級監督的基礎上，充分注重第三方監督力量、充分注重公民接受服務體驗，以期通過第三方監督和服務質量控制倒逼相關組織提升服務水平。在具體實踐中，可借鑒美國經驗，建立“目標導向”式績效型服務購買機制，根據服務進程及服務質量實行分期付款，如若服務質量未能達到合同標準，政府部門則可適時“選擇性”終止付款，如此不僅可以有效規避“一次性”付款所潛藏的風險（如公共財政浪費、服務質量不達標等）。如此，通過第三方監督來彌補政府監督缺失，通過大數據收集及過程管控充分掌握服務供給的真實情況。

[1]廈門統計局.2011-2014年廈門市特區年鑒、廈門市老齡辦統計資料[EB/OL].[2015-10-10].http://www.xm.gov.cn/.

[2]廈門網.廈門老年人幸福指數高老齡辦黨組書記點贊廈老齡工作[EB/OL].（2015-04-28）[2015-10-10].http://news. xmnn.cn/a/xmxw/201504/t20150428_4451188.htm.

[3]陳志堅.廈門將多舉措推進社會化養老服務[EB/OL].（2013-10-31）[2015-10-10].http://xm.fjsen.com/2013-10/31/content_12875038.htm.

[4]向永泉.試論居家養老服務的供給主體與供給機制創新[J].廈門市特區黨校學報，2014，（1）：51-58.

[5]國家統計局廈門調查隊.廈門市社區居家養老服務探析[EB/OL].[2015-10-10].http://www.xmdcd.cn/infolib/surveydata/ 0303000062.htm.

[責任編輯：陳曉蔚]

D632.1

A

1008-7346（2016）01-0052-06

2015-12-30

李桓促，男，福建廈門人，福建廣播電視大學公共事業系助教。