公益林建設工程對林農收入的影響分析——基于江西、貴州、浙江3省18村調查

張 暉，姚 瑤，鄭 宇，張敏新

(南京林業大學經濟管理學院，江蘇南京 210037)

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公益林建設工程對林農收入的影響分析
——基于江西、貴州、浙江3省18村調查

張 暉，姚 瑤，鄭 宇，張敏新

(南京林業大學經濟管理學院，江蘇南京 210037)

根據對江西、貴州和浙江3省18村進行訪談、問卷調查所得的數據，從村莊和農戶層面分析公益林建設工程對林農收入的影響。結果表明，公益林建設工程對林農家庭總收入的影響不大，但對林農林業收入存在負面影響，且影響程度與公益林區經濟價值正相關。因此，政府如何制定分類補償標準是實現公益林可持續發展的關鍵。

公益林建設工程；林農；收入

公益林建設工程是我國覆蓋范圍最廣、涉及林農數量最多、區域性差異最大的生態保護工程之一[1-2]。我國政府以法律的形式明確規定將全國30%的森林劃分為生態公益林，并從2001年起，在生態效益補助資金試點基礎上，將國家公益林補助資金全部納入國家公共財政預算框架。在南方集體林區，山林劃為公益林后，林農對山林的經營和利用將受到嚴格的限制，但政府給予林農一定的生態補償，因此公益林建設工程給林農的收入至少帶來以下兩方面的影響：一是林業經營面積下降，造成林業收入水平下降；二是經營面積下降構成了原住地的推力，刺激勞動力向外遷移從而增加非農收入。在林農未找到替代生計之前，如果政府的補償不足以彌補林農林業收入下降，公益林建設只能靠政府的強制性行政手段來推行，因而其長期可持續性是值得懷疑的。因此，研究公益林建設工程對林農收入結構的影響具有重要的現實意義[3-4]。

當前，從農戶視角研究生態公益林建設工程的研究主要集中在農戶參與生態公益林建設的意愿[4-6]，研究的主要方法是根據農戶的調查數據，根據農戶模型，從農戶特征、家庭特征、生計依賴、對生態公益林認知角度，根據二元Logit模型和非觀測效應綜列數據模型等進行分析，得出的結論大體類似。但是，公益林建設工程是一項“自上而下”由政府推動的工程，同時又特別強調公益林建設要遵循“生態優先、確保重點，因地制宜、因害設防，集中連片、合理布局”的原則。因此，從村莊和農戶相結合的角度研究公益林建設工程農戶收入的影響，可以有效地避免抽樣誤差，能夠更為準確地評估公益林建設工程對林農收入的影響。

1 調查研究概況

1.1 數據來源 為了研究公益林建設工程對林農收入的影響，筆者在江西、貴州和浙江3省進行實地調查，每個省選擇2個縣，每個縣選擇3個村，每個村選擇10個典型農戶，分別采用座談會(省級、縣級和村級)、調查問卷(農戶)和二手資料收集等調查方法進行調研。調查問卷信息主要包括了農戶家庭基本情況(包括勞動力數量、土地資源占有情況、家庭收入等)以及農戶對公益林建設工程的認知、補償標準的滿意度、退出公益林意愿等情況。

1.2 案例點概況

1.2.1 樣本村經濟水平及公益林區劃狀況。江西省、貴州省均為第一批國家公益林試點省份，浙江省于1997—1999年在全省各縣(市、區)完成了生態公益林建設總體規劃，并于2001年全面啟動實施了公益林建設。目前，3省區劃公益林面積共計1 153.333萬hm2，均超過了林業用地面積的30%。

所調查的18個樣本村人均收入3 000～15 000元不等，從3省平均水平看，浙江居首，江西其次，貴州水平最低；林業收入占總收入的比重為2.0%～70%不等，差異非常大。估計18個樣本村林地面積約8萬hm2，區劃公益林面積4.667萬hm2，公益林的面積占林地面積的比例約58%，低的村20%多，高的村近90%；人均公益林面積1.085 hm2。

調研村經濟水平及公益林區劃狀況見表1。

1.2.2 公益林補償標準。2006—2011年江西省公益林補償標準由97.5元/(hm2·a)提高到232.5元/(hm2·a)，每年提高27元/hm2，國家級公益林和省級公益林實行同一補償標準。貴州省依據國家級公益林權屬不同實行不同的補償標準，補償金由管護補助支出和公共管護支出兩部分組成。國家級公益林中的國有林補償標準為75元/(hm2·a)；集體和個人所有的國家公益林補償標準為150元/(hm2·a)；地方公益林補償標準為75元/(hm2·a)，由省、市(州)、縣(市、區)按4∶3∶3的比例分級安排資金，依據全國統一式樣林權證所載面積和簽訂的現場界定書、管護協議兌現給林權所有者。2001—2005年浙江省財政根據不同的森林生態功能區位，最低補償標準由75元/(hm2·a)提高到120元/(hm2·a)。2006～2010年，省級以上公益林補償標準由150元/(hm2·a)提高到285元/(hm2·a)，呈逐年增長的態勢。截至2011年底，浙江省各級財政已累計投入公益林補償資金37億元。

調研村經濟水平及公益林區劃狀況見表1。

表1 調研村經濟水平及公益林區劃狀況

注：表中數據來自村級訪談，林業收入不含經濟林(山核桃、柑橘等)收入。

Note：Data in the table were interview at village level; forestry income did not include the income of walnut and citrus.

2 調查結果與分析

公益林補償是對生態公益林經營者的投入和收益損失的補償，補償標準合理與否，直接影響到經營主體對公益林的有效管護。而經營者的受償意愿與公益林建設工程對其收入(主要包括林業收入、農業收入和務工收入)的影響密切相關。因此，選擇江西、貴州和浙江3省18村共180戶的調查數據進行比較分析，可以更全面地反映公益林建設工程對林農收入的影響。

2.1 公益林建設工程對林農林業收入的影響 樣本村公益林規劃前后的林業收入見表2。

從表2可得出，所調查的18個樣本村在公益林規劃后人均林業收入為90～7 500元不等，從3省平均水平看，浙江省達4 033元，江西省2 062元，貴州省僅364元。林業收入水平的高低與農林資源占有水平緊密相關，貴州省調研村人均林地面積僅0.933 hm2，江西和浙江分別有2.533、2.100 hm2，這一定程度上決定了貴州省人均林業收入不及其他2省。此外，貴州省調研村林地中雜灌約占55%，林種結構不佳且山高路陡也使得貴州省林業收入水平低。將公益林規劃前后進行對比，3省的林業收入均有所減少，江西省變化幅度最大，縮減了20.24%，浙江省減少了8%，而貴州省規劃前后基本持平，僅減少2%左右，這與公益林區經濟價值的高低有關。

公益林建設工程對江西省林業收入負面影響最為突出的主要原因是江西省公益林區經濟價值較高，該省公益林占比大且林地結構良好，樣本村的公益林區占林地面積近58%，且毛竹與竹闊混交面積約達20%，其余多為闊葉林。該政策對林業收入的影響主要表現在：納入公益林建設范疇的林地會禁伐或限伐，從而減少原本在此地砍伐所帶來的林業收入，故公益林區經濟價值越高，對林業收入的影響也就越顯著。較為典型的靠山吃山的樣本村如江西省港背村，公益林區占到了總林地面積的76.2%，雖均在保護區(九嶺山保護區)范圍內，但保護區毛竹可砍伐，而劃為公益林區后全面禁伐，砍伐毛竹這部分的林業收入驟減，總的林業收入減少了近75%。樣本農戶所劃分的公益林區內毛竹占比70%，劃分后能自主經營獲得收益的林地面積太小，公益林建設工程直接削減了該農林大部分林業收入。

浙江省公益林林地結構同樣十分良好，但在公益林規劃后，林業收入僅減少了4.97%，遠小于江西20.24%的減幅。這一方面是由于浙江樣本村公益林占總林地面積的46.8%，低于江西近58.0%的占比；另一方面，是與浙江山區非木質林產品產業發達有關。2008年中共中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》指出：對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。所以生態公益林建設雖然會影響伐木所帶來的林業收入，但對非木質林產品經營的影響較小。如浙江省扶葉村，在隨機抽取的10個樣本農戶中，2戶有自家經營的農家樂，農家樂的年收入能達到10萬元，拉高了地區林業收入的平均水平。

在貴州省，公益林建設工程對林農林業收入的影響不大，其原因主要是貴州省是典型的高原喀斯特地貌，林地面積較小、林種結構不佳且丘陵多交通不便，即使公益林面積占比較大，達到了67.5%，但該林地的經濟價值在限制經營前就不高。但對于貴州省某些貧困村(如中菁村)而言，雖然公益林建設工程對林業收入的影響不大，但劃歸公益林后，不能砍伐薪柴，只能改用電，增加了電費支出，且需要支付一定的管護費用，政策補貼支付不起電費和管護費，這一定程度上增加了家庭的開支。

表2 樣本村公益林規劃前后的林業收入

注：表中村級數據來自農戶問卷，計算代表農戶平均值得來；省級數據由村級數據計算平均值得來公益林工程建設前后的收入，已根據物價指數剔除了通貨膨脹的影響。

Note：Data at village level were from farmers questionnaire，which were calculated from the mean value of representative peasant household; data at provincial level were calculated from the mean value of the data of village level.Income become and after public welfare forest construction project had eliminated the influence of inflation according to the commodity price.

2.2 公益林建設工程對林農非林業收入的影響 公益林建設工程對林農收入的影響是復雜的。一方面，林農在林地的經營活動受到了限制，林業收入或多或少都有所降低，在燃料上的支出或多或少也有所增加，且增加了林地的管護費用；另一方面，林農可獲得一定的經濟補償，且可以使勞動力從林業生產中解放出來，進行農業生產或務工。

江西省和浙江省特色農業發展較好，如江西省的臍橙、柑橘，浙江省的山核桃，這些作物的經濟效益比糧食作物更高，在公益林建設工程下，傳統林業生產受限，更刺激了這些種植業的發展。在江西省調研村59個樣本戶中，有23戶擁有果園，且果園收入占總收入的75%以上。浙江省山核桃種植戶占樣本戶的20%，近10年山核桃市場價值有所提高，收入也隨之提高。對于這些樣本戶而言，公益林建設工程重要的負面影響不是降低了林業收入，而是使果樹種植規模的擴大受到了約束，限制了果業收入的增長。而對于特色農業發展水平不高的地區，如貴州省林農收入的主要來源是務工，在其60個樣本戶中，務工收入占家庭總收入80%以上的樣本戶達23個。由于傳統林業生產成本較高，在公益林限伐前，林農就已發現與傳統的林業經營相比，外出務工的效益更高，他們寧愿外出務工。對務工收入占比大的林農而言，公益林建設工程的實施對家庭總收入的影響不大。

林農對公益林補償標準的評價以及退出公益林的意愿能從側面反映出公益林建設工程對其收入的影響，公益林建設工程對林業收入負面影響越大的地區，其林農的退出意愿就應當越強。從表3可以看出，江西省林農愿意退出公益林的占比最多，對補償標準的不滿意度也最高，而貴州省林農退出公益林的意愿最弱，對補償標準基本滿意的占比也最大。從訪談中發現，江西省選擇退出公益林的林農，一部分是寄希望于砍伐毛竹獲得林業收入，一部分是希望能開山種果進一步增加農業收入，但都表示公益林建設工程的實施雖降低了林業收入，且補償標準太低，卻對家庭總收入影響不大，若退出公益林，家庭總收入能進一步提高。貴州省82%的林農即使存在公益林退出機制，也不愿退出，這一方面是因為相對于進行傳統的林業生產，林農更愿意將勞動力投入效益更高的農業或務工，即使退出也不會進行林業生產，卻得不到補貼；另一方面是林農感受到了該政策對于生態的保護作用，良好的生態環境更適宜人居住，保護林地涵養水源也有利于農地灌溉，促進當地農業的發展。

表3 林農對公益林補償標準的評價分布

3 結論與討論

生態公益林建設工程在一定程度上限制了農戶林地資源利用，從而對林業收入存在負面影響。影響的程度取決于公益林區劃面積比重和林種結構，即公益林區的經濟價值。經濟價值越高的地區影響則越大，故公益林建設工程對江西林農林業收入的負面影響最大，其次是浙江，貴州最小。但該政策對林農總收入的影響不大，隨著農村經濟發展，林農對森林資源的利用、對林地的依賴程度在發生變化，傳統林業收入的占比越來越小，勞動力投入到經濟效益更高的領域，如種植果樹、經濟作物以及外出務工，公益林建設工程順應了這種趨勢，且一定程度上也促進了林農生計的轉變。

雖然公益林建設工程對林農總收入的影響不大，但補償標準與林農的機會成本存在較大差距，不足以補償林業收入的損失。補償標準的意義在不同的林地經濟價值下也有所不同，在林地經濟價值高的地區，即使當地經濟收入水平高，但因為該政策對林業收入的影響更大，其對提高補償標準的期望也更高；在林地經濟價值低的地區，雖對林業收入的影響也較小，林農對補償標準的要求也相對較低，但由于地區經濟的不發達，更需要政府采取措施促進農戶的增收。政府如何解決經濟收入水平高的地區反而需要更多的公益林補償，既保證生態公益林的建設，又能縮小地區間的貧富差距，推動和諧社會建設，是值得進一步研究的問題。

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Effects of Public Welfare Forest Construction Project on Forest Farmers’ Income—Investigation Based on 18 Villages in Jiangxi, Guizhou and Zhejiang

ZHANG Hui, YAO Yao, ZHENG Yu et al

(School of Economics and Management, Nanjing Forestry University, Nanjing, Jiangsu 210037)

According to the interview, investigation and questionnaire of 18 villages in Jiangxi, Guizhou and Zhejiang, we analyzed the effects of public welfare forest construction project on farmers’ income from the layers of villages and peasant households. Research showed that public welfare forest construction project had little impact on the total income of peasant households. However, it showed negative effects on the income of forestry farmers, and the influence degree had positive correlation with the economic value of public welfare forest area. Therefore, how to establish the classification compensation standard was the key to realize the sustainable development of public welfare forest.

Public welfare forest construction project; Forest farmers; Income

高等學校教育部博士點專項(20123204120018)；江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目(2012SJB630033)。

張暉(1981- )，男，江蘇興化人，副教授，碩士生導師，博士，從事農林經濟管理研究。

2016-09-21

S 7-9；F 316.23

A

0517-6611(2016)31-0207-04