中國城鎮化進程中的地方政府性債務成因研究

劉衡，陳志勇

(中南財經政法大學財政稅務學院，武漢430073）

中國城鎮化進程中的地方政府性債務成因研究

劉衡，陳志勇

(中南財經政法大學財政稅務學院，武漢430073）

對近年來城鎮化加速背景下地方政府性債務擴張的內在邏輯進行分析后，我們發現城鎮化水平的提高，現行的財政分權制度以及地方政府間競爭加劇是導致地方政府性債務擴張的主因。文章在利用省級面板數據分析后，驗證了上述結論，并發現應對金融危機的政策，寬松的貨幣環境和較低的融資成本也起到了一定作用。有鑒于此，我們從改革當前分權體制，官員考核機制與投融資體系入手，就地方政府性債務風險防范提出了一定的建議。

城鎮化；財政分權；地方政府性債務

0　引言

城鎮化是伴隨工業化和現代化發展的必然趨勢。自1995年開始，我國城鎮化水平進入了快速上升期，二十年間提升了約30個百分點。城鎮化的快速推進產生了大量的基礎設施、公用事業以及公共服務方面的需求，需要大量的資金投入。其資金供給來源除了吸引小部分社會資金進入外，主要依靠地方政府的預算內收入、土地出讓金收入以及債務融資。

從當前的情況來看，地方政府體制內收入遠不足以保障城鎮建設的資金投入，債務融資逐漸成為主要的資金來源。隨著各地地方政府在城鎮化建設方面的投融資規模不斷增加，地方政府性債務也呈現井噴式擴張。截止2013年6月底，各級地方政府直接負債規模已經達到10.89萬億元，含或有負債在內的規模則達到17.89萬億元，龐大債務規模中所隱含的風險已經不容忽視。地方政府性債務問題日益突出，己經引起決策層高度關注，李克強總理多次公開提出要加強地方政府性債務管理和風險防范。然而，隨著我國新型城鎮化建設的進一步推進，未來可能需要籌集更多的建設資金，相應的地方政府性債務規模擴大，必然導致風險的累積。一旦發生違約，破壞性極大，不僅會影響地方政府的正常運轉與公共產品的提供，還可能威脅到國家經濟社會發展的穩定性和可持續性。

可以看出，我國當前在城鎮化建設籌資和地方政府性債務風險控制間面臨著兩難處境。這使得我們開始關注如下問題：城鎮化加速背景下地方政府性債務擴張的內在邏輯為何？與當前的財政體制有何聯系？對這些問題的研究，既有助于控制地方政府性債務規模、防范債務風險；也有助于改進現有的城鎮化建設籌資模式，具有重要的理論及實踐意義。本文以城鎮化進程下基礎設施、公用事業等方面的需求增加為前提，財政分權與地方政府競爭行為帶來的城鎮化投融資擴張分析為基礎，描述從城鎮建設投資規模擴張到地方政府性債務擴張的現實路徑，并以實證分析來驗證城鎮化進程下地方債務的形成機理。

1　城鎮化背景下地方政府性債務擴張的邏輯分析

1.1城鎮化進程加速導致地方政府投資規模擴張

聯合國1974年發布的《城鄉人口預測方法》指出，世界各國的城市化過程一般分為三個階段，即初期城市化水平較低時的緩慢發展階段，中期大量人口加速進入城市的快速擴張階段，以及后期城市化水平較高后的降速發展階段。總體來看，城市化過程曲線呈S型分布，這條曲線也被稱為諾瑟姆曲線。城鎮人口占總人口比率是衡量城鎮化水平的重要指標，縱觀我國的城鎮化水平，自改革開放以來，正如諾瑟姆曲線所描述的那樣，在30%水平左右，1995年前后出現了一個非常明顯的拐點（圖1）。統計數據顯示，1995年以前，城鎮人口占總人口比率平均每年增長速度為0.6%；1995年以后，平均每年增長速度為1.4%，城市化的速度明顯加快。目前，我國正處于諾瑟姆曲線所描述的第二個階段，即城市化的快速擴張階段。

圖1　諾瑟姆曲線與我國城市化進程1980—2012年

從國際經驗看，此階段的一個突出特征就是伴隨城鎮化進程的加速推進，客觀上需要大量的公共投入，以滿足基礎設施、公用事業和公共服務的需求（劉尚希，2012）。這些城鎮基礎設施的投入能夠為其他居民和企業生產生活提供便利，具有正的外部性，從投資特點和作用來看，具有地方性公共產品的特征，由地方政府來投資是較為合理的選擇。同時，城鎮基礎設施投資一般周期較長、投入大、資金回收慢，大量項目為公益性項目，不一定能產生收益，很難吸引到私人投資參與，大多由地方政府來投資。這導致城鎮化進程加速產生的基礎設施等方面的投資需求基本由地方政府承擔，客觀要求其擴大投資規模以滿足這一需求。

1.2現有分權體制下地方政府只能通過預算外手段籌措建設資金

1994年分稅制改革后，中央政府的財政收入得到保障，“兩個比重”得到顯著提高。其中中央財政收入占全國財政收入比重迅速從1993年22%提升到50%，并在此后長期保持在50%以上，實現了事實上的財政集權。中央在將財權集中的同時，將事權不斷下放，導致地方財政支出比重不斷提高（圖2所示），而財政支出比重的不斷提高意味著地方政府承擔事權范圍的不斷增加。

圖2　中央和地方財政支出比重的變化1980—2012年

目前，我國地方政府承擔了教育支出、社會保障和就業支出、醫療支出、公共衛生支出、一般公共服務等公共產品支出的絕大部分。在世界上大多數國家特別是發展中國家中，中國地方政府的承擔的事權位居前列，而財權則相距甚遠：地方政府支出占全國財政總支出的比例，長期維持在70%以上，而收入比例則長期維持在50%以下。財權與事權的不對稱，以及事權的過度下放，使得地方政府在行使職能上限于困境。盡管地方政府可以通過轉移支付彌補收支缺口，實現預算形式上的財政平衡。但是，由于轉移支付對資金使用方面的限制，這種平衡僅限于經常性支出，而非資本性支出。而在地方政府的支出當中，用于城鎮基礎設施的專項支出很少，只能從各項支出中列支和擠占。總的來說，預算內的大部分財政收入只能用于經常性支出以“保運轉”，而只有小部分資金用于資本性支出以“保發展”。

城鎮化建設需要大量的資本性支出，而現有的財政體制下，高度的支出分權意味著城鎮化建設所需的資本性支出大部分需要由地方政府自己承擔。但是，地方政府很難通過自身有限的財力來解決城鎮化建設所需的大量資金，通過舉債融資和土地財政等預算外手段來籌集建設資金是地方政府唯一可行的方法，這也是我國近20年來推動城鎮化建設，獲取投資資金的普遍做法。

1.3地方政府間競爭激勵地方政府擴大城鎮建設投資規模

改革開放以來，官員晉升的考核標準由以往的政治掛帥轉變為任期內的經濟績效，加之1984年中央下放部分干部管理權限，使得省級政府可以通過任命權對下級政府發動經濟競賽（周黎安，2007）。在以GDP為考核標準的錦標賽競爭機制下，地方官員為了獲取晉升的機會，必須盡可能促進當地經濟增長。這種地方政府間圍繞經濟發展展開的競爭也激勵著地方政府擴大對城鎮基礎設施的投入，以爭奪資本要素和促進經濟發展。由于預算內可用資金的不足，地方政府官員只有對于融資獲得的財政資金才擁有完全的經濟決策權，能夠將其大部分投向偏好的城鎮基礎設施等發展性支出。因此，分權體制內嵌的政績考核機制，激勵地方政府間產生強烈的經濟增長競爭，從而加劇了地方政府“舉債建設”等行為。

1.4軟預算約束解決了地方政府融資來源問題

同時，軟預算約束的存在也為地方政府融資創造了有利條件。從當前我國的行政體制來看，屬于單一制國家，地方政府均可視為中央政府的派出機構，不具有獨立性，也不存在破產制度。因此，即使是地方政府過度負債而不能償還所欠債務時，也完全可以期待上級政府以及其背后代表的國家財政會為之償還債務。在這種“地方政府不可能破產”預期下，地方政府的信用幾乎可以等同于國家財政的信用。因此，這使得地方政府負債獲得了隱性擔保，違約風險非常小。而對金融機構來說，與企業融資項目比較，地方政府的投資項目安全性更高，收益卻基本等同于甚至高于同期市場利率，這使得借債給地方政府變得非常有利可圖。這種軟預算約束的存在為地方政府融資創造了客觀便利條件，解決了其融資來源問題。

1.5城鎮化建設投資項目償債能力不足

從目前來看，地方政府對城鎮化建設的投資主要投向基礎設施、公用事業和公共服務三個方面，可以認為，這些方面的地方政府體制外融資是地方政府性債務的主要源泉。這些城鎮投資項目見效慢，資金回收周期長，大部分為基礎性、公益性項目，總體來看短期內幾乎沒有收益，自身償債能力嚴重不足。地方政府對城鎮建設的投資規模越大，資金缺口越大，累積債務也就越多。盡管地方政府可以通過土地出讓收入以及小部分預算內收入來彌補投資缺口并償還部分債務，但是，大部分債務短期內無法償還并逐漸累積下來。

綜上所述，在我國城鎮化進程中，一方面，在現有的財權事權分配體制下，地方政府只能通過預算外的融資手段來解決城鎮化帶來的基礎設施類投資的客觀需求；另外一方面，錦標賽競爭機制也使得地方政府本身有著強大的激勵來擴大投資規模，改善城鎮基礎設施來爭奪資本要素和促進經濟發展，并通過軟預算約束來實現融資需求；上述幾方面的原因導致了地方政府城鎮投資規模的擴張。由于投資項目盈利性不足，地方政府也缺乏償債資金，投資缺口擴大致使債務日益累積，最終導致了地方政府性債務的快速擴張。

2　地方政府性債務成因的實證分析

2.1模型設定與數據來源

在分析了從地方政府城鎮投資規模的擴張到地方政府性債務擴張的現實路徑后，為了驗證本文關于地方政府性債務成因的判斷，構造模型如下：

其中下標i和t分別代表第i個省份和第t年，αi是系數矩陣，μit是隨機擾動項。被解釋變量y為當年新增城鎮投資規模。fd代表了財政分權程度，city代表了城鎮化率，com代表地方政府競爭指標，X′代表了包括地區啞變量和政策啞變量在內的一組控制變量，θ為控制變量的系數矩陣，αi為各項系數，ηi為觀測不到的地區效應，μit為模型中未包括的其他因素的影響。

本文選取2004—2011年全國30個省、直轄市、自治區的省際面板數據進行經驗分析①由于2004年固定資產統計數據類別發生變化，加之包含新疆的FDI數據只更新至2011年，只能選取這8年的數據，同時根據通常的做法，剔除了西藏的數據。。其中，地方政府競爭指標即人均FDI數據來自各省統計年鑒，城鎮化率，財政分權以及控制變量的相關數據均來源于《中國統計年鑒》和《新中國六十年統計資料匯編》

2.2變量選擇和說明

為了考察城鎮化進程這一特定背景下的地方政府性債務成因，以及考慮到地方政府性債務融資基本被城鎮投資所吸收。在模型中，本文將城鎮投資規模作為被解釋變量，選擇核心解釋變量的主要依據則是直接影響地方政府城鎮投資規模的幾大因素，即城鎮化率，財政分權指標所表示的財權事權分配體制，以及地方政府競爭的努力程度。但是，間接影響地方政府城鎮投資規模的因素還有很多，如貨幣政策，當年投融資成本（實際利率），只有充分考慮了這些因素的影響后，才可以保證結論具有相應的穩健性。因此，除了幾大核心變量以外，還設立了其他控制變量。同時，考慮到政府出臺的重大政策對城鎮投資規模的影響和地區間差異的存在，也設立了政策和地區虛擬變量。各個變量的具體說明如下：

y：當年新增城鎮投資規模，根據分析的地方政府性債務形成路徑，以及國家統計局國民經濟行業分類標準，本文選取：（1）電力、燃氣及水的生產和供應業；（2）交通運輸、倉儲和郵政業；（3）科學研究、技術服務和地質勘查業；（4）水利、環境和公共設施管理業；（5）教育；（6）衛生、社會保障和社會福利業；（7）公共管理和社會組織7個行業作為主要的地方政府投資領域，并假設地方政府投資的資金全部被上述行業的固定資產投資所吸收。然后將上述行業的固定資產投資規模之和作為新增城鎮投資規模，為了變量的平穩性，將y取對數處理。

fd：財政分權程度，采用王文劍（2008）的度量方法，用地方人均預算內外財政支出/（地方人均預算內外財政支出+中央人均預算內外財政支出）表示；

city：城鎮化率，采用城鎮人口/總人口表示；

com：地方政府競爭指標，描述地方政府競爭程度的方法很多，如使用各地區外資企業的相對實際稅率（傅勇，2007），采用各省人均實際利用外商直接投資（FDI）來衡量（張軍，2007）等等。其中的主要原因是由于地方政府間競爭主要體現在吸引資本流入的經濟發展戰略上,而對外資的吸引是吸引資本流入的最重要一環。本文采取對數人均FDI來描述地方政府競爭的努力程度。

d：政策啞變量，由于我國在2008年受到了金融危機的沖擊，2008年底，中央提出4萬億的投資計劃，并出臺相關政策支持地方政府融資解決資金缺口，這使得此后的地方政府投融資規模受到了較大影響，因此，用d表示相關政策的影響，該指標2009年設為1,其余年份設為0。

e：地區啞變量，考慮到東中西部的區域差異，本文將e1設為東部地區啞變量，東部=1，其他0；e2設為中部地區啞變量，中部=1，其他0。

m2：貨幣供應量，M2是用來反映貨幣供應量的重要指標，M2/GDP則反映了貨幣市場的松緊程度。

r：實際利率，用央行一年期存款利率作為名義基準利率，再減去各地區的實際通脹程度，即可得到各地區的實際利率，該指標反映了地方政府投融資的實際成本。

各變量描述性統計結果見表1所示。

表1　描述性統計結果

2.3結果解釋

本文采用不同的模型對城鎮投資規模進行檢驗，表2中（1）為固定效應模型，（2）為按照地區截面進行加權的固定效應模型，（3）、（4）為隨機效應模型。為了檢驗模型的穩健性，檢測模型對多重共線性的敏感性，我們采用逐步回歸法逐個剔除控制變量，觀察財政分權、城鎮化和政府競爭的系數變化。其結果見表3模型（1）～（6）。

表2　固定效應模型與隨機效應模型檢驗結果

表3　穩健性檢驗

從表2和表3的實證結果可以看到，在不同的變量組合后的模型中，fd、com、city的系數均為正并變化不大，三個核心變量均在0.01水平下顯著，可以得出結論：城鎮化水平，財政分權以及地方政府競爭均對地方政府城鎮投資規模的擴大起到了顯著的正向影響。其中，city的系數在1.609～3.252之間波動，說明城鎮化水平的快速提高在客觀上帶來了對城鎮基礎設施、公用事業、公共服務投資的強烈需求，迫使地方政府擴大對城鎮建設的投資規模。fd的系數在4.426～4.965之間波動，證明了近年來事權下放帶來的分權程度的不斷提高也擴大了地方政府的城鎮投資規模。com的系數在0.091～0.134之間波動，說明地方政府間圍繞資本流入和經濟發展展開的競爭，驅動著地方政府進一步擴大城鎮投資規模。總的來說，實證結果證明了城鎮化進程中的財政分權與地方政府競爭是導致地方政府擴大對城鎮建設投資規模的主要原因，而現有的財政體制下，投資規模的擴大則意味著地方政府性債務規模的擴張。在將控制變量逐個剔除的過程中，本文分析的核心解釋變量系數并未出現大幅波動且十分顯著，可見本文的結果具有較強的穩健性。

控制變量的符號基本與理論相符。可以看出，近年來寬松的貨幣政策對城鎮投資規模的擴大產生了一定的正向影響。同時，實際利率即融資成本盡管對地方政府的投資決策的影響不是十分明顯，但也產生了一定的負面影響。為刻畫2008年底中央4萬億投資計劃與隨后對地方政府融資政策改變帶來的影響，我們設置了虛擬變量并在模型中進行了檢驗，政策變量的系數也為正且在0.01水平下顯著。可以得出結論，地方政府借助這一政策積極擴大了2009年的城鎮投資規模，相應地，由于可用財力并沒有隨之提高，投資規模的擴張帶來了更多的債務。就地區差異來看，地區變量的結果均不顯著，應該說，在以融資來推動城鎮化建設的模式上，東，中，西部并不存在明顯差異，而地區債務水平的高低和其相對地理位置并不存在明顯關系。

3　結論及政策建議

從理論分析和實證分析中可以看到，城鎮化水平的快速提高，財政事權的不斷下放以及地方政府間競爭的加劇是導致近年來地方政府性債務快速擴張的主要原因。應該說，地方政府適度負債有利于填補城鎮化過程中的投資缺口，但負債規模增長過快，不僅會導致明顯的財政風險，還可能威脅到國家經濟社會發展的穩定性。為應對當前地方政府過度負債可能產生的危機，本文認為應該從以下幾方面來控制地方政府性債務規模，防范地方政府性債務風險：

首先，應該適當上收事權，改變目前地方政府在城鎮化過程中承擔過多支出責任的現狀。在事權分配改革時，應嚴格按照公共產品的屬性特征來劃分，對部分兼具全國與地方性特征的公共產品，則要注意中央的統一規劃與區域間的協調。經常性支出方面，國防、外交等國家安全方面的事權，由中央全盤負責；醫療、衛生、養老等社會保障領域的支出責任，由中央和地方共同承擔。資本性支出方面，跨區域的基礎設施建設，水利設施，環境生態保護設施等以中央統一建設為主，省級財政投入為輔；區域性的基礎設施建設應以省級財政投入為主，市縣投入為輔；純地方性的公用事業、公共服務等基礎設施的建設投入，則還是交由市縣一級財政來負責。

在上收事權的同時，也要適當下放財權。在財權方面，一是要將一般性轉移支付所占比例提高到60%以上，增強地方可支配的自主財力；二是要加強地方稅系建設，強化地方主體稅種，賦予地方部分自主稅權，如車輛購置稅、房產稅等，以建立完善的地方稅收體系；三是要選擇部分財政健康的地方政府，允許其適度發行市政債券，從而增強地方政府自身的籌資能力，降低籌資成本。

其次，應該改革現有的政績考核機制，將地方政府性債務指標納入綜合考量。在中共中央組織部近期出臺的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中，明確提出政績考核不能簡單以GDP及增長率排名為主，要把政府負債作為政績考核的重要指標。以此為方向，應當確立以“質量”為核心的政績考核機制，將GDP、財政收入及投資增長等經濟發展類指標與地方政府債務率、債務增長率及借新還舊率等成本類指標進行綜合對比考察，評估經濟增長的實際成本，以收益-成本比來作為考核標準。同時，財政部門應聯合審計署建立專門的對口審計機構，對各級地方政府的融資平臺、城投債務、行業性貸款等負債的可持續性償付能力進行定期評估，對地方政府的債務率、負債率和債務逾期率等規模類指標設立上限，對超越現階段財力舉債的官員實行一票否決制，杜絕“吃子孫飯”的行為。

最后，應該改變目前城鎮基礎設施投資過度依賴地方政府的現狀，建立以市場為主導的可持續的城鎮建設投融資體系。具體措施包括：一是要簡政放權，減少相關領域的行政審批，簡化投資核準、備案程序，提高行政效率，從而降低社會資金的準入門檻和成本，在市場準入、行政審批、政府服務等方面為社會資金創造良好的投資氛圍和環境；二是財政資金投入應以發揮引導作用為主，在PPP模式的大框架下，通過項目融資B0T、T0T以及合資、共有產權等多種方式引入社會投資，合作建設基礎設施和公共服務設施，并對供水供電等公用事業服務的價格形成機制進行市場化改革，以增強對社會資金的吸引力；三是要推進地方政府部分優良資產的證券化過程，將有一定盈利性和現金流的優良資產如高速公路收費，污水處理等打包上市，通過轉讓部分股權的方式來回收一部分建設資金，同時也可以優良資產的收益作為擔保，向市場發行市政收益債券，從而拓寬地方政府融資來源。總之，未來的新型城鎮化建設的推進，可以通過融資體系的多元化，市場化來實現。

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（責任編輯/浩天）

F812.7

A

1002-6487（2016）19-0114-05

國家社會科學基金重大項目（12&ZD047）

劉衡（1986—），男，湖北荊州人，博士研究生，研究方向：財政理論與政策。陳志勇（1958—），男，廣西賀州人，教授，博士生導師，研究方向：財政理論與政策。