中國—東盟金融合作步入“深水區(qū)”PPP助力搭建投融資合作平臺(tái)

□ 文/李好 劉志超

中國—東盟金融合作步入“深水區(qū)”PPP助力搭建投融資合作平臺(tái)

□ 文/李好 劉志超

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，“去全球化”以及貿(mào)易與投資保護(hù)主義趨勢(shì)逐漸明顯，新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展面臨著巨大壓力。對(duì)此，近年來新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國家開始“抱團(tuán)取暖”，加強(qiáng)了與周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作。其中最典型的是中國與東盟之間的經(jīng)貿(mào)合作。近年來雙方的經(jīng)貿(mào)相互依存度不斷提升，并在中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）框架下走過了經(jīng)貿(mào)合作的“黃金十年（2003～2013）”。2013年以來，中國與東盟再接再厲，積極打造CAFTA升級(jí)版，提升雙邊經(jīng)貿(mào)合作水平、挖掘更多的合作潛力，實(shí)現(xiàn)新的“鉆石十年”。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論指出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的深度融合與經(jīng)貿(mào)合作方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，離不開經(jīng)濟(jì)體之間緊密的金融合作。2013年以來中國與東盟加速開展金融合作，并取得了長足進(jìn)展、亮點(diǎn)紛呈，未來發(fā)展空間巨大。目前中國—東盟金融合作正步入“深水區(qū)”，已經(jīng)完成了自2000年《清邁協(xié)議》以來的制度框架的制定、梳理與安排，轉(zhuǎn)而更加關(guān)注貨幣互換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、民間資本積累、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等具體議題的金融開放與創(chuàng)新。

PPP：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資合作的最佳選擇

東盟歷來把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視作其加快經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素，但缺乏穩(wěn)定的資金支持一直掣肘東盟國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而東盟迫切需要尋求更多的融資渠道，這也成為很多東盟成員國談及對(duì)外金融合作時(shí)經(jīng)常表達(dá)的利益訴求。盡管中國與東盟10國皆為創(chuàng)始成員國的亞投行能為東盟國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)后盾，但東南亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資供求不匹配狀況的改善還需要更多的融資渠道和金融創(chuàng)新。

據(jù)國際多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，亞太地區(qū)每年資金缺口近8000億美元，但與此同時(shí)，區(qū)域內(nèi)私營部門資金比較充裕，總額高達(dá)35萬億美元。這些數(shù)據(jù)表明，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的主要制約因素不是資金匱乏，而是缺少一套多元、包容的投融資機(jī)制。鑒于此，亞投行在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中引入了PPP（Public-Private Partnership，公私合作關(guān)系）金融創(chuàng)新模式，調(diào)動(dòng)私人資本參與的積極性，以期進(jìn)一步提高亞洲基礎(chǔ)設(shè)施融資流動(dòng)性以及運(yùn)行效率。

目前國際上對(duì)PPP并沒有統(tǒng)一的定義。通常認(rèn)為，所謂PPP是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者提供某種公共物品和服務(wù)，由公共部門和私營部門共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)的伙伴式合作模式。從全球經(jīng)驗(yàn)來看，PPP金融創(chuàng)新是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的最佳選擇，它不僅能夠解決資金匱乏的問題，而且可以通過市場(chǎng)化機(jī)制來提升資金使用率和公共產(chǎn)品管理效率。

鑒于此，中國與東盟未來金融合作的重點(diǎn)之一就是創(chuàng)新融資方式，即考慮如何通過資本市場(chǎng)，進(jìn)行混合所有制的架構(gòu)和金融創(chuàng)新，提高資本配置效率，推廣、落實(shí)PPP項(xiàng)目，有效解決政府、市場(chǎng)、資金三方的矛盾。

PPP模式在東盟推廣需警惕法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式是破解東盟國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資困境的金融創(chuàng)新手段之一，值得大力推廣。但是東盟各國多樣性特征顯著，政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律政策體系及社會(huì)文化等各領(lǐng)域的差異往往又會(huì)給PPP模式在東南亞的推廣帶來潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

首先，東盟國家PPP相關(guān)法律法規(guī)尚不完善。除了新加坡、越南、菲律賓以外的東盟國家都沒有制定專門的PPP法律法規(guī)文件，主要是通過本國的《外商投資法》等國內(nèi)法來調(diào)整法律關(guān)系。即使像菲律賓這樣的PPP項(xiàng)目實(shí)施較為成熟的國家，雖有專門的《BOT法（1990）》、《BOT修正法（1994）》，但這些法規(guī)在PPP項(xiàng)目的義務(wù)責(zé)任、運(yùn)營管理、資金回收、項(xiàng)目監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面仍然存在較大的模糊空間，法律約束力較小、容易受到行政和司法機(jī)構(gòu)的過度干涉。

其次，部分東盟國家法規(guī)政策不透明、變更頻繁。在印度尼西亞，由于政府部門之間缺少順暢的溝通交流機(jī)制，使得PPP項(xiàng)目投資者很難通過公開途徑直接獲取相關(guān)信息。越南在1992～2013年間連續(xù)頻繁地發(fā)布、修訂PPP法案，在20年間進(jìn)行了8次變更。上述這些行為都會(huì)影響PPP協(xié)議部分條款甚至整個(gè)PPP項(xiàng)目的合法性、有效性。此外，東道國政府的更迭也可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目操作的連續(xù)性遭到破壞,如中國在緬甸的密松BOT項(xiàng)目等等。根據(jù)世界銀行頒布的各國營商環(huán)境報(bào)告顯示，大多數(shù)東盟國家都普遍存在法律與政策變更頻繁以及不透明等現(xiàn)象，這就給在東南亞運(yùn)行的PPP項(xiàng)目的預(yù)期資本回報(bào)增加了較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

再次，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理遭致的道德風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式本身強(qiáng)調(diào)各參與方利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。但是由于PPP項(xiàng)目組織形式十分復(fù)雜，而且經(jīng)營周期通常較長，這些都導(dǎo)致特許經(jīng)營協(xié)議的制定相當(dāng)困難。其中有關(guān)參與方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的安排是否合理直接決定了PPP項(xiàng)目的成敗。20世紀(jì)末菲律賓政府由于對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的不足和防控能力的欠缺，貿(mào)然實(shí)施了多個(gè)BOT電力項(xiàng)目，結(jié)果因不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)安排導(dǎo)致國內(nèi)電價(jià)高漲，嚴(yán)重削弱了菲律賓制造業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，投資者務(wù)必要對(duì)PPP合同的不完全合同性質(zhì)保持清醒認(rèn)識(shí)，其存在的道德風(fēng)險(xiǎn)將在很大程度上抵消PPP模式的競(jìng)爭(zhēng)效益。

最后，PPP項(xiàng)目在東盟國家容易遭遇信用風(fēng)險(xiǎn)。一些東盟國家為了減少政府負(fù)債的同時(shí)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)PPP項(xiàng)目表現(xiàn)出極大的支持態(tài)度，并通過在特許經(jīng)營協(xié)議中開出優(yōu)厚條件來吸引私人資本參與，例如設(shè)定高固定投資回報(bào)率或者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。但是在PPP項(xiàng)目的實(shí)施中往往出現(xiàn)因長久的特許經(jīng)營期造成政府難以承受、項(xiàng)目合同難以履行而帶來的信用違約風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)避PPP風(fēng)險(xiǎn)的“三步曲”

有人說，“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻?！蹦敲粗袊獤|盟金融合作下的PPP金融創(chuàng)新就是一段名副其實(shí)的“跨國婚姻”。中國與東盟雙方必須對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)，要妥善處理好這段“跨國婚姻”中的各種關(guān)系，做好迎接各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。為此，建議應(yīng)唱好規(guī)避PPP風(fēng)險(xiǎn)的“三步曲”。

第一，開展PPP項(xiàng)目詳盡的市場(chǎng)調(diào)研。利用PEST和SWOT等分析工具對(duì)東盟國家情況做深入地掌握。尤其是東道國產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單、投資壁壘、稅收政策、匯兌規(guī)定、勞工法規(guī)等等應(yīng)是調(diào)查的重點(diǎn)。同時(shí)，汲取緬甸密松水電站項(xiàng)目的教訓(xùn)，尊重東道國的自然文化與政治環(huán)境，避免因在國內(nèi)形成的思維定勢(shì)做出忽略風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)誤決策。

第二，構(gòu)建PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估是規(guī)避PPP風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。因此，應(yīng)引入PPP項(xiàng)目專家、培養(yǎng)和吸納更多層次的PPP項(xiàng)目管理人員，充分考慮風(fēng)險(xiǎn)前后關(guān)聯(lián)，構(gòu)建多層次、多角度、多元化的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。例如通過量化手段對(duì)PPP項(xiàng)目常見風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的識(shí)別和評(píng)估，尋求風(fēng)險(xiǎn)劃分的合理邊界，確保建立公平、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

第三，提高企業(yè)的合同意識(shí)，保護(hù)自身利益。PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP體系的基礎(chǔ)，其中有關(guān)項(xiàng)目參與方權(quán)利與責(zé)任的規(guī)定會(huì)成為爭(zhēng)端糾紛、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)解決的主要依據(jù)，因而必須重視對(duì)PPP項(xiàng)目合同的科學(xué)規(guī)范管理。規(guī)范科學(xué)的合同包括項(xiàng)目合同、股東間協(xié)議、融資合同、保險(xiǎn)合同和履約合同。履約合同又涉及到工程承包、運(yùn)營服務(wù)、原料供應(yīng)等各環(huán)節(jié)。重點(diǎn)完善爭(zhēng)端解決機(jī)制，在爭(zhēng)端解決條款中引入對(duì)企業(yè)較為有利的準(zhǔn)據(jù)法與國際仲裁規(guī)范，能夠有效保護(hù)企業(yè)自身利益。

作者系

李好，博士。廣西大學(xué)海上絲綢之路研究中心常務(wù)副主任、中國—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。

劉志超，碩士。廣西區(qū)委黨?？蒲刑幹v師、廣西大學(xué)中國—東盟研究院兼職研究員。