內蒙古農牧交錯區金融精準扶貧問題與對策研究

顧元吉 張 燕

(中央民族大學經濟學院，北京 100081；呼和浩特民族學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

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內蒙古農牧交錯區金融精準扶貧問題與對策研究

顧元吉 張 燕

(中央民族大學經濟學院，北京 100081；呼和浩特民族學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

內蒙古農牧交錯區作為一個具有獨特自然、經濟和社會內涵的典型貧困區域，扶貧任務艱巨。根據“十三五”規劃，至2020年實現全部脫貧實現全面小康。內蒙古自開展“金融扶貧富民工程”以來，依托政府、銀行、企業等多舉措加大扶貧資金投入力度，探索金融扶貧新模式，取得了一定的成效，同時也出現些問題。本文就內蒙古農牧交錯區現狀與存在問題進行分析，并且提出相關建議。

內蒙古；農牧交錯區；金融精準扶貧；對策

2016年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，實施脫貧攻堅工程。內蒙古農牧交錯區由于自然環境的惡劣、生產方式的落后，民族雜居、人口外流以及受傳統觀念等多種因素影響下，全區有4/5貧困縣分布在這一地區，基本囊括了全區的貧困縣，同時農牧交錯區的貧困狀況和扶貧進程呈現出特殊性，對金融扶貧機制進行的反思與改進，必將對新時期扶貧開發產生重大而深遠影響。

國內外學術界有關反貧困的研究十分豐富，但由于精準扶貧提出的時間較短，因此，國外對于這方面的專題研究較少，國內對金融精準扶貧研究集中發表于近三年的，董家豐(2014)在“少數民族地區信貸精準扶貧研究”一文中提出實現精準扶貧，關鍵是要通過建立信息網絡完善目標瞄準機制，在此基礎上改革信貸扶貧管理體制和建立適合少數民族地區的銀行信貸扶貧經營機制。余文建(2015)重點指出“金融扶貧與十個全覆蓋”之間相互作用，最終讓老百姓收益。趙忠世(2016)在“銀行的金融模式”中提出政府和銀行合力科學設計服務模式并指出金融扶貧是重要性。本文在已有的研究基礎上，以內蒙古農牧交錯區為研究對象，重點從金融扶貧機制和資金精準投入、使用與效益進行分析，以期說明農牧交錯區扶貧的困難，并在此基本之上可以合理的提出建議。

一、內蒙古農牧交錯區貧困現狀分析

內蒙古農牧交錯區是集西部地區、水土流失嚴重區、民族聚集區為一體的農牧交錯帶，全區一共31個國家級貧困縣，其中4/5以上分布在這一區域內，貧困人口占全區人口的近10%，涉及到農牧交錯區連片區域。依據整理造成農牧交錯區貧困的原因有很多，一是自然條件惡劣與生態環境脆弱，且氣候干旱，沙漠化嚴重。這些地區經濟開發緩慢、生產力水平低下，嚴重制約了農牧民生產、生活條件的提高。二是第一產業占產業結構比重較大，第二、三產業發展緩慢，產業結構中二元結構明顯。三是農村牧區人口素質不高，農村牧區勞動力的專業技術培訓十分薄弱，創收不易，難以擺脫貧窮困境。四是縣域規模較小，缺乏市場競爭力，新型服務業諸如金融保險業、信息咨詢服務業發展緩慢，其中缺乏資金是制約貧困主要原因。

二、內蒙古農牧交錯區金融扶貧現狀

內蒙古農牧交錯區經濟總量較低、產業結構單一，這個區域內大部分旗縣都是長期飽受貧困之苦，其中資金是制約致富最大的障礙。為此，內蒙古從2013年開始全面推進全區扶貧攻堅工程，全面實施“金融扶貧富民工程”，利用低息信貸、政府風險補償機制，積極調動各方積極性，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧。截止2015年年底，全區貧困人口由2010年底的258萬人減少到了80萬人，累計減貧178萬人，精準扶貧取得初步成效。

(一)金融扶貧政策、基礎設施建設逐步完善

自2013年以來，自治區相繼頒布了《金融扶貧富民工程實施方案(2013—2017年)》、《金融助推脫貧攻堅行動計劃》和《關于銀行業金融扶貧工作的指導意見》等文件，先后確定中國農業銀行內蒙古分行以及其它商業銀行參與“金融扶貧富民工程”。加大金融支持扶貧開發，搞好基礎設施建設尤為重要，特別是要加強貧困地區支付基礎設施建設。截至2015年末，貧困地區已設立縣級銀行業金融機構5185個，服務網點4.4萬個，基本上覆蓋了99%的行政村。

(二)金融扶貧資金缺口逐步解決、貧困人口就逐步較少

從2013年開始，中國農業銀行內蒙古分行與內蒙古自治區簽訂合作協議，以財政扶貧款作為擔保，每年新增50億元扶貧專項貸款。2014年以后，國家開發銀行、郵儲銀行、包商銀行等金融機構積極發放貸款，全面覆蓋截至31個國家扶貧工作重點旗縣和26個自治區扶貧工作重點旗縣。2016年5月末，全區銀行業機構向貧困旗縣投放貸款3600多億元，貸款余額190多億元，各類扶貧投入超過420億元，是“十一五”時期的5倍多。

(三)金融扶貧模式逐步探索創新

結合各地資源享賦和產業特色，各金融機構大力開展農村金融產品和服務模式創新。例如：農行內蒙古分行創新研發了“富農貸”“強農貸”兩款專項產品，大力推廣新型貸款模式，并引入多種抵押產品，有效解決無抵押、擔保難的問題。包商銀行積極推行小馬金融精準扶貧項目，依托網絡借貸平臺“馬上幫”App，在其負責定點扶貧的內蒙古鄂倫春、莫力達瓦達斡爾族自治旗兩個旗，由包商銀行出具風險補償金，嚴格篩選出的“精準貸”項目，精準幫扶建檔立卡貧困戶實現脫貧。

(四)金融保險業逐步滲透脫貧各環節

保險扶貧作為金融扶貧政策的重要組成部分已滲透到農牧業、疾病醫療、民生、產業、教育等脫貧攻堅的各個環節(見表1)，開展保險扶貧是發揮行業優勢，整合保險業資源，推動脫貧攻堅非常有利的抓手，切實解決了農牧民“因災致貧返貧”、低收入人群“因病致貧返貧”等問題。

表1 內蒙古金融保險業逐步滲透脫貧各環節

三、內蒙古農牧交錯區金融扶貧存在問題與對策

近年來，內蒙古農牧交錯區扶貧項目已初步取得成效。針對日益增長的貧困以及返貧現象的出現，金融扶貧領域逐步出現一些問題，并針對此提出相應政策。

(一)風險保障機制不完善，農牧業風險影響資金安全。農牧交錯區貧困邊牧地區的農牧業保險缺失，加之農牧民投保意識不強，直接影響了各家金融機構對農牧業的信貸投入。此外，傳統的生產方式弱質產業經常自然風險影響，貸出資金安全系數不高。

(二)農牧交錯區貧困旗縣經濟規模小，扶貧資金投入總量有限，融資渠道窄，缺乏競爭意識。使一些村鎮銀行、小額貸款公司和其他股份制銀行只能望而止步，難以進入這一市場，即使有幸小額信貸扶貧資金進入，其貸款利率相對偏高，貧困農牧民貸款成本增加。

(三)互助資金運行難以規范，相關政策法規不夠完善。農牧交錯區貧困旗縣人口稀少，居住分散，農牧民受教育程度不高，扶貧資金發放注冊登記難的問題在一些地區還沒有效解決，實施和運行的法律依據不充分。

針對存在的問題，國家和自治區相關部門今后將主要從幾個面進行解決：

(一)改革完善農牧交錯區金融體制，持續擴大資金來源。一是內蒙古各金融機構要根據農牧交錯區的特點，及時調整定位，加大對“三農三牧”的支持力度。二是出臺政策限制上存資金的比例，將設定比例通過有關渠道回流農牧區，增加農牧區資金來源。三是要規范民間借貸，加大對民間借貸監管。

(二)因地制宜積極創新金融服務產品，不斷拓展金融服務手段。一是要根據農牧交錯區經濟發展思路，發掘和培育新的信貸增長點。二是擴大再貸款范圍，以緩解扶貧資金緊張的矛盾，用信貸杠桿推動農牧交錯區產業結構的調整。三是創新服務方式，拓寬信貸資金支農渠道，擴大對農村牧區的服務范圍。

(三)加強農牧交錯區信用體系建設，構建農牧業風險防范屏障。

一是建立完善信貸風險補償體系，同時鼓勵各類擔保機構進入農牧區金融市場，持續擴大金融保險事業向各環節滲透，降低信貸資金風險。二是嚴格評審標準，逐步提高授信額度，在同等條件下實行優惠政策。三是繼續擴大農(牧)戶小額信用貸款和聯保貸款，積極探索實行動產抵押、倉單質押、權益質押等擔保形式。

(四)不斷改善農牧交錯區融資環境，加大扶貧資金監管力度。

一是積極發展村鎮銀行、小額貸款公司等新型農牧區金融機構，不斷完善農牧區金融服務體系，增強競爭意識。二是加強信貸金融機構監督管理，進一步修改完善配套司法體系與法律制度，維護金融債權，不斷強化貧困農牧民的法律意識和信用意識。

[1] 張化珍：對內蒙古創新農村扶貧開發機制實施金融扶貧的幾點思考[J].北方經濟,2014.03.

[2] 董家豐：少數民族地區信貸精準扶貧研究[J].貴州民族研究, 2014.07.

[3] 趙忠世：銀行的金融扶貧模式[J].中國金融,2016.13.

[4] 余文建：金融助力農牧區十個全覆蓋[J].中國金融,2015.21.

[5] 趙婧：當前內蒙古扶貧開發金融服務的成效與重點[J].北方經濟,2016.03.

[6] 李思霖：探索金融扶貧“內蒙古”模式[J].中國金融家,2016.08.

[7] 顧元吉：關于內蒙古“精準扶貧”的思考[J].中國市場,2016.34.