落實“藏糧于地” 嚴格保護耕地

□杭州市國土資源局余杭分局　陳　勇

落實“藏糧于地” 嚴格保護耕地

□杭州市國土資源局余杭分局陳勇

近年來，杭州市余杭區區域經濟社會發展勢頭強勁，2013年至2015年全區生產總值年均增長10.2%，財政總收入年均增長23.5%，城鄉居民人均可支配收入分別增長10.2%和13.4%，一大批省市重點項目、重點平臺落戶該區，建設用地仍呈剛性擴張態勢，保護耕地和保障發展的雙重壓力日益凸顯。耕地保護工作作為土地管理的主要任務，面對新形勢新挑戰，如何堅守耕地保護紅線，確保總量不減少，質量不下降尤為緊迫。在基層實踐中，余杭區探索前行，實施“管控+激勵+建設”綜合保護措施，吃牢“三個主體”，守牢耕地紅線，確保“數質并重”，實現“最優耕地最好保護”，緩解了資源環境承載壓力，為建設海綿城市、建設生態文明共同體提供了支撐。

一、引導+考核，吃牢“三個主體”

1.吃牢街道主體責任

鎮街對轄區耕地保護工作負總責，余杭區以共同責任機制為主要抓手，完善耕地保護目標責任考核制度，明確各鎮街對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積負責，將耕地保護目標責任履行情況納入對各鎮街黨委、政府年度黨政綜合目標責任考核的重要內容，實行目標責任考核。區、鎮（街道）簽訂耕地保護責任書，將耕地保有量、基本農田保護面積等主要指標進行分解落實。優化考核方式，不簡單以案件數量為標準，把考核重點放在違法用地發生的面積數量上，做到管控成效與考核結果一致。保護不力的進行約談問責，明確鎮街主體責任。

2.吃牢村社主體作用

村社區為最基層的保護主體，尤其在現在村級公益事業違建有冒頭趨勢的環境下，作用發揮的好壞直接影響耕地保護的實效。區里要求鎮政府和街道辦事處結合實際，落實因地制宜的耕地保護措施辦法，鎮（街道）、村（社區）簽訂耕地保護責任書，明確轄區內耕地和基本農田的保護責任，村（社區）主要負責人為第一責任人，由鎮（街道）對村（社區）保護耕地主體作用的落實與發揮進行考核督查，納入村（社區）主要負責人年底考核。同時區里將約談范圍延伸至村級，追究土地所有權方（集體經濟組織）相應的紀律和法律責任。

3.吃牢群眾主體意識

余杭區著力構建大黨建統領的社會治理大聯動工作機制，國土、城管、安監等部門力量下沉、重心下移，實現安全生產、環境衛生、五水共治等方面的網格化管理。在層層落實耕地保護責任制、保持對違法占用高壓態勢的基礎上，將耕地保護責任也納入網格管理職責，探索建立了基本農田保護“田長制”，利用全區現有網格劃分及網格力量，明確鎮街、村社、網格三級“田長”，將保護任務落實到人。全區共有鎮街“田長”40名，村社“田長”231名，網格“田長”981名。“田長”負責網格范圍內的巡查、發現、制止、報告和基層耕地保護宣傳工作，既是監督員，也是宣傳員，第一時間進行發現制止違法行為，第一時間宣傳國土政策，有利于提高群眾主體意識。

二、管控+激勵，綜合措施保護

1.科學劃定，紅線鎖定

緊緊圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念劃定永久基本農田。在全面梳理全區現狀耕地數量、位置、質量、坡度等情況的基礎上，將永久基本農田保護任務合理分解下達，并按照“好中選優、由近及遠、從大到小”的原則，將高標準基本農田、一等標準農田、糧食生產功能區內的耕地等劃為永久基本農田示范區。通過合理鎖定永久基本農田保護紅線、城鄉建設用地擴展邊界、生態保護紅線這“三條紅線”，形成國土生態屏障，在城市中留白留綠，構筑保護和利用相得益彰的國土開發秩序，形成疏密有致、布局有序的點軸狀布局、圈層式開發的國土空間開發格局。

2.立足網格，共同監管

著力建立以鎮街為主體的國土資源違法行為綜合防控機制，將一戶多宅、超面積建房、基本農田保護、違法占用土地建設等工作納入余杭區社會治理“大聯動”網格職責，形成全區土地執法監管網格體系，為耕地保護職責進一步落實到基層提供了很好的組織架構支撐。有效拓展土地執法巡查力量，提高國土執法效率，改進創新執法模式，強化對違法用地行為的防范在先、發現及時、制止有力、查處到位。同時強化源頭防控，加強土地預審，控制用地規模，保護優質耕地資源。

3.試點先行，全面激勵

2011年起試點先行，由點到面，全面建立耕地保護補償機制，根據土地利用總體規劃確定的永久基本農田以及糧食生產種植面積，對集體經濟組織和農戶進行補償，通過經濟手段增強集體經濟組織和群眾作為直接責任人的耕地保護主動性和積極性，補償資金的發放標準與違法用地發生數量直接掛鉤，讓集體經濟組織和農民真正成為耕地保護的排頭兵，讓耕地保護轉變成為集體經濟組織和農民的自覺行為，穩定糧食種植面積。2016年補償標準為100元/畝，主要用于農田基礎設施修繕、地力培育、耕地保護管理等。截至目前，已落實補償7256萬元。

三、支撐+管護，數質并重建設

1.開展土地整治，建設最優農田

▲實施土地整理項目現場

▲中泰街道農整項目

強化政策支撐，提高建設標準，落實分解責任，大力推進土地整治工作。在全面摸底調查耕地后備資源的基礎上，提高補助標準，鼓勵通過實施高標準基本農田、旱地提升水田、糧食生產功能區等項目，完善永久基本農田配套設施，推進“田成方、渠相連、灌得進、排得出”農田建設，大幅度提高耕地質量。探索建設新模式，進行墾造水田與農田改造結合試驗項目，如余杭區瓶窯鎮南山村下山渠三期和西安寺村項目，鼓勵先種植、后驗收，驗收時已稻谷飄香。創新工程技術，結合項目種植結構和用水特點，實施水稻區管道灌溉工程建，明渠改用暗管，既節水又方便灌溉。規劃項目實施管理，利用移動監管系統，全方位實時監控整治項目，落實動態跟蹤管理，真正實現“天上看、地上查、網上管”的一體化監管技術體系。“十二五”期間，全區共投入土地整治資金逾20億元，建成高標準基本農田18.3萬畝。

2.實施提升工程，增強藏糧能力

實施標準農田地力提升工程項目，著力增強農田“藏糧”能力。全區共實施標準農田地力提升工程項目41個，實施面積4.95萬畝，通過合理輪作、用養結合、測土配方等方式提升地力，并采取種植綠肥、秸稈還田、增施有機肥及測土配方施肥等土壤培肥措施，使二等標準農田提升為具有噸糧生產能力的一等標準農田。截至目前，已有3.5萬畝的項目區塊已完成實施，全部達到預定的一等標準農田提升目標，還有1.45萬畝項目區塊正在實施。

3.強化后續管護，提升生產能力

為進一步提高新墾耕地質量，提升綜合生產能力，余杭區于2015年制定出臺《墾造耕地后續管護工作實施方案》，啟動開展了墾造耕地后續管護工作。首期開展后續管護的墾造耕地項目27個，管護面積1876畝。為確保后續管護工作扎實有效推進，印發《墾造耕地土壤培肥技術指導意見》，建立聯系人制度、進度上報制度、檢查督查制度和進展通報制度四項制度。并加大農業基礎設施投入和維護修繕力度，切實發揮土地整治實效。目前，全區后續管護的新墾耕地耕種比例達97.9%，使生產投入產出可持續。