農業“三項補貼”調整的大方向

鄭風田

2016年4月，財政部和農業部發出《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》，決定將“種糧農民直接補貼”“農作物良種補貼”和“農資綜合補貼”這“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。

農業“三項補貼”是指從2004年開始實行的，對種糧農民直接補貼及之后陸續實行的農業生產資料綜合補貼、農業物良種補貼，也就是農民都很熟悉的糧食直補、綜合直補和良種補貼。

2015年，財政部、農業部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展農業“三項補貼”改革試點。試點的主要內容是將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。一是將80%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧農民直接補貼和農作物良種補貼資金，用于耕地地力保護。補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農民，享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低。二是20%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，按照全國統一調整完善政策的要求支持糧食適度規模經營。

農業“三項補貼”改革爭議

農業“三項補貼”究竟該如何調整？這幾年無論是學術界還是政策口，乃至基層官員，大家都認為應該改革了，只是不同領域的人認為改革的方向與內容差異比較大，而改革應該就共性的東西達成一致。農業“三項補貼”的改革都有哪些爭議呢？

其一，是農業“三項補貼”該不該補給租地者。不種糧的有補貼，真正種糧的卻拿不到。曾記得過去幾年，每年的兩會，總會有一些基層的代表向農業主管部門的領導發問：現在農村有些人外出打工地交給別人種，結果真正種地者卻拿不到農業補貼，而不種地在外打工者卻拿到農業補貼。原因是我國的農業補貼是按承包者發放補貼的，執行的后果是農業補貼演變成了一個變相的地租了。目前我國已有四分之一以上的土地流轉了，也就是說這5億多的耕地，其實際的種植者卻拿不到補貼款。農業真正種地的拿不到農業補貼，而不種地者卻拿到補貼，說明農業補貼并沒有真正地在補貼農業。

其二，農業“三項補貼”該不該合并。另外一個議論是在農村調研基層官員們經常講的，說農業補貼不應該直接發放給農民，因為不少農民拿著補貼用來買酒喝了，并沒有真正用到農業生產中來。農業補貼應該集中起來由政府統一使用，可以解決農村許多公共品投入不足問題。還有，基層官員們抱怨農業補貼發放流程過長。

其三，農業“三項補貼”的種糧效果已十分有限，就像炒菜用味精，放不放都中?！度嗣袢請蟆返膱蟮馈傲挤N補貼一年每畝20元，就像炒菜用味精，放不放都中?！爆F在農民外出打工收入不錯，一天100多元。我們也曾做過不少的實地調查，看農業補貼是不是起到激勵農民種植糧食的作用，結果發現其效果已變得十分有限。農民就那么點地，即使沒有種糧直補，土地還會一直種植下去的。當然如果再回到原來交農業稅的時代，種地要交很多錢，那農民真會放棄種糧的。補貼對農業來講其實是一種補償，因為我國城鄉收入差距一直難以縮小，通過補貼增加農民的部分收入。

其四，農業“三項補貼”的發放也存在調整不及時的問題，也就是說農業補貼發放有時固化了。記得在上課時講到農業補貼問題，有些同學講，他們老家的承包地早就改挖成魚塘了，但“三項補貼”卻還一直照領。農村有“民不舉官不究”的傳統，原來的農業經營方式變了，按道理講不種糧食的種糧補貼就不應該發放了，但由于統計沒有跟上，達不到原來政策真正設計的目的。

其五，農民對三項農業補貼有很深的感情，不能輕言取消。一般農戶不反對整合補貼“做大蛋糕”，但擔心“被切蛋糕”； 農業補貼在剛開始推出時，對中國的農民震動是很大的，甚至到現在，農民對這個政策也是極度熱愛的，因為幾千年來都是農民要交皇糧國稅，現在不但不交了，還能從國家那兒拿到補貼，這對農民的影響還是蠻大的。記得數年前曾經陪同政策口的官員到農村調研，農民在談到補貼時對中央的那個感激之情，甚至要跪謝了，這是一般人體會不到的。雖然數量不多，但對農民來講其邊際效益卻是巨大的。因為過去都是農民往外交錢，現在是中央給發錢，是正的收入，正的邊際效益。這也是從另外一個角度說明，農業補貼的改革是牽一發而動全身的事。

其六，農業“三項補貼”擠出兩億多畝耕地來。這些年的糧食十幾連增，與農業“三項補貼”究竟有沒有關系，還需要進一步論證，但上次的土地普查居然多出兩億多畝耕地，應該不客氣地講是農業補貼逼出來的吧？我國一直把守住18億畝紅線作為很硬性的任務，沒想到建了這么多的房子，搞了那么多的城鎮化，征用了那么多的耕地，土地一普查，不但18億畝耕地沒少，還居然多出兩億多畝。這也是中國鄉村的一個奇特邏輯：你如果按面積征收農業稅，我就少報，如果你按面積發放補貼，我就實報或者甚至多報。農業統計啥時能夠把基本的數據給搞準呢，看來現代科技對我國的農村不起作用啊。

其七，種糧大戶該不該補。在我國的許多地方，農業“三項補貼”已成為農民收入的補償，一些農民即使不種糧或者不種地也能得到補貼。而真正租地種糧的大戶如專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，除卻自家的承包地外，其他租的地拿不到補貼。該不該讓種糧大戶拿補貼？有些人認為他們對糧食貢獻大就該多拿。也有些人認為他們本身就是農民的能人富人，還多拿，更拉大了農民間的收入差距，讓富者更富，窮者更窮，“壘大戶”不好。

農業補貼須考慮的現實情況

所以農業“三項補貼”究竟如何改？主要還是應該根據國際通行的規律以及我國的國情來調整。WTO對農業補貼其實是有許多約束的，作為其會員，你不能違反。而農業過去出現的不少情況，也必須有針對性地解決。農業補貼必須考慮到這些情況，比如：

其一，農村地力出現問題。十幾年來，我國農業出現一個令人擔憂的問題就是地力的下降。過去農民沒有外出打工的機會時，一般自家養些牛、豬和雞的，雜草、秸稈與糧食就轉化為肉蛋奶與有機肥了。但現在雜草用除草劑，秸稈一燒了之。種地靠化肥農機農藥，這樣下去，我國延續數千年的農牧結合的種植傳統就丟掉了，這對土壤的破壞是相當大的。所以如何通過政策補貼的調整引導農民去培肥地力十分重要。

秸稈焚燒對基層是一個相當大的考驗，每年的收獲季節也是他們最忙的季節，層層防控禁焚燒。目前采取的方法主要是堵，記得在山東淄博調研時，當地的農業局長告訴我，他們已徹底解決了該問題，主要方法也不外乎補貼。目前作物秸稈的處理成本非常高，農民一把火燒了最簡單。但如果每畝發放補貼，比如100多元，農民就會把這些秸稈收集起來，不會亂燒了。補貼是激勵，比簡單的懲罰更有效。

其二，農資補貼帶來的面源污染問題。我國農業另外一個比較大的爭議就是農資的補貼。目前，我國的畝均化肥農藥施用量已高居全球前列，對土壤造成嚴重的面源污染，而且帶來地下水質的變劣。甚至有些專家認為，目前我國的化肥施用量減少一半也不會對農業產量造成影響。但一些農民卻講，目前的農產品，如果不用化肥根本就不長。高產只能靠化肥催。雖然農業部已提出以后化肥農藥零增長，但到基層農戶，如何來監管？

其三，良種補貼是不是達到了真正讓農民種上好種子的效果，也是爭議較大的。

其四，僅有補貼是不夠，如何提高綜合服務是大方向。農民在經營過程中，除了補貼，更應該提供綜合服務。比如新型經營主體面臨“融資難”“融資貴”問題。如何采取貸款貼息、現金直補、重大技術推廣與服務補助等方式也是非常必要的。

其五，未來改革方向應該補收入，縮小收入差距。歐美國家主要采取收入補貼。以后的補貼應該向國際標準靠，向低收入者補。目前我國農村居民間的收入差距已非常大，以后應該通過收入補貼，降低農民間的收入差距。