地方旅游法律體系的完善研究

印偉

【摘要】目前，我國地方旅游法律體系在立法主體、立法覆蓋面、立法內容等方面都存在著一定的瑕疵，因此需要轉變法律理念，并著重從實施性地方旅游法規、自主性地方旅游法規和先行性地方旅游法規三個路徑來完善地方旅游法律體系，引領和推動地方旅游業的發展。

【關鍵詞】 地方旅游法律體系 完善路徑 江蘇

【中圖分類號】DF01 【文獻標識碼】A

地方旅游立法具有獨立的價值，但也存在著一些問題

地方旅游立法是指制定、修改和廢止地方旅游法規和地方政府旅游規章的活動，雖然在我國旅游法律體系中處于附屬地位，但是在地方旅游事務管理中又具有獨立的價值。地方立法的地位和作用取決于地方立法的質量以及立法創新的程度和水平，但是我國地方旅游立法創新和發展很不平衡，這不僅導致我國旅游業發展水平的地區差異，也阻礙著我國旅游業發展事業整體前進的步伐。以江蘇為例，雖然新《立法法》賦予了設區的市一定的立法權限，但是目前的地方旅游法律體系主要還是在《立法法》修訂之前建立的。據不完全統計，江蘇省關于旅游業發展的地方性法規已經有30余部，地方政府旅游規章10余部，在江蘇省旅游業發展中具有重要的引領和推動作用。然而，江蘇省旅游法律體系也存在著一定的問題，這些問題在國內其他區域也以不同程度或以不同形式存在著。

立法主體比較單一。地方立法主體包含立法職權主體和立法參與主體兩大類，其中立法參與主體主要是指社會公眾。就地方旅游立法而言，主要是由立法職權主體完成的立法活動，社會公眾對旅游立法的參與能力和權力被邊緣化，不同程度地缺席了從立法調研到法律公布實施的整個過程。即便是向公眾征求意見這一程序性安排也難以得到切實保障，因而導致地方旅游法律體系無法保障地方特色，也難以保障社會公眾自覺遵守地方的旅游立法以及依法保障自身的旅游權利。

立法覆蓋面比較狹窄。在現行的地方綜合性旅游法規中，一般都會將適用范圍界定在旅游者的旅游活動、旅游的資源保護、規劃編制、產業促進、公共服務、經營服務以及相關的監督管理等方面，但是在旅游度假區、民宿、飯店管理等方面尚有一定的立法空白點，在其他地方旅游法規和規章中也未能具體化，立法厚度和縱深度明顯不足。從江蘇現行的地方旅游法規、規章來看，對旅行社、導游領隊、旅游度假區等方面都沒有專項的立法。

立法內容缺乏地方性。《旅游法》的最終出臺促使地方綜合性旅游法規啟動了新的修訂工作，截止于2016年9月30日，我國內地已經有18個省份完成修訂工作。與上位法相比，地方立法應當是制定一部如何具體使用法律規范的說明書，其中地方特色顯著、可操作性強才是地方立法的價值所在。但是，在已經完成修訂的一些省份中，關于地方旅游立法的規定依舊比較原則化，未能真正細化上位法規定，并有重復或抄襲上位法或其他省份立法的現象，缺乏基本的本土調研。就江蘇而言，《江蘇省旅游條例》在鄉村旅游發展上未能充分體現地方特色，《江蘇省風景名勝區管理條例》等專項立法也在不同程度上存在著地方性不強的詬病。

地方旅游業的發展需要地方立法的支撐和規制

旅游法治化不可缺少完善的地方旅游法律體系，地方旅游立法是貫徹實施國家旅游法律制度的重要基礎，而且地方旅游業的發展也需要地方立法的支撐和規制。在西班牙，各自治大區和自治市都制定了與旅游相關的法律法規，如《旅游法》《旅行社管理條例》《酒店建設許可法和條例》《導游管理條例》；在加拿大，安大略省的省級法案與旅游直接相關的有《安大略旅游法》《安大略旅游行業法》《飯店業主法》《安大略娛樂與旅游部法》《賓館客人登記法》，而且還有100多部法案中的某些法規與旅游有關。完善的地方旅游法律體系有效地促進了西班牙、加拿大旅游業的穩步、持續、健康發展。

完善地方旅游法律體系首先要確立法律理念。要以促進為主、以管理為輔。從西方發達資本主義國家地方旅游法律體系看，旅游行政部門的職能主要是促進旅游業的發展，推動旅游資源的開發和合理利用，而非行政監督和管理。以促進為主、管理為輔的立法理念能夠將旅游涉及的諸多要素帶動起來，為旅游產業培育良好的法律環境。因此，我國在地方旅游立法過程中，應當逐步弱化對旅游業的監管，轉而逐步增強為其提供服務和裁判的功能，將對旅游業的監管逐步交給旅游行業協會行使。在已經完成新一輪地方性綜合旅游法規修訂的18個省份中，《旅游管理條例》都被統一改為《旅游條例》，政府尤其是旅游主管部門正在從“管理者”向“促進者”轉變。

要堅持以權利本位為價值取向。立法者的立法價值取向是立法的精神和靈魂，它直接決定了法律的品質和內涵，抽象地內化于法律之中，又通過法律規范外化于法律之外。只有樹立權利本位觀念，并將其貫徹到具體的法律實踐中，法治才能夠真正實現。因此，在地方旅游立法過程中，應當確立以權利為本位的價值取向，體現以人為本的思想，這不僅是因為權利本位的立法價值符合現代法治精神，更是立法理念發展的必然抉擇。以江蘇為例，在地方旅游法規中，既存在只有權力而無責任的管理者或促進者，也存在只有義務而無權利的旅游行政管理相對人，這種立法理念難以保障權利本位的立法價值觀。

地方旅游法律體系的完善路徑

加強實施性立法。實施性法規應當避免對國家法律、行政法規的整體或部分重復，而注重延伸、細化和補充，它的主要任務就是依據本地的實際情況，解決地方實際的問題。目前，我國各地針對旅游的實施性立法主要是頒布實施《旅游法》的地方性法規，在《旅游法》頒布后，內地多個省級行政區都為此修訂了地方性綜合旅游法規，新《立法法》頒布前擁有地方立法權的設區的市也啟動了修訂程序，而其他設區的市也可以根據新《立法法》授予的權限及當地的旅游發展實際，適時地將地方性綜合旅游法規列為立法規劃，這是完善地方實施性旅游立法最為核心的部分。

擴大自主性立法范圍。眾所周知，保證地方特色是地方立法的生命所在，也是衡量地方立法質量的主要標志。因此，盡管實施性立法在數量上占有絕對的優勢，但是針對地方特色旅游事業進行自主性立法勢必將成為地方旅游立法的主流。就江蘇而言，現有的自主性立法主要集中在旅游資源的合理利用與保護上，但是還未完全呈現出江蘇省旅游業發展的多樣性、差異性和復雜性的特點，因此有必要在旅游資源自主性立法的基礎上，根據江蘇省旅游業發展過程中的特色化內容，進一步擴大自主性立法領域。

適度進行先行性立法。旅游業發展已經從小眾旅游進入大眾旅游時代，旅游業態也是層出不窮，無論是國家立法還是地方立法明顯滯后于旅游業的發展，此時先行性立法就大有作為。就地方立法而言，要深入分析改革發展中的突出問題，適度超前立法，通過制度創新，實現立法與社會發展和整個法律體系的協調，這是發揮地方立法社會效果的必要條件。譬如在鄉村居民利用自有住宅從事民宿經營，導游自由執業化改革、飯店管理等方面，都可以出臺相應的先行性地方旅游法規，以作為實施性旅游立法和自主性旅游立法必要的補充。應當指出的是，地方政府不具有先行性立法權，因此先行性旅游立法只能針對地方性旅游法規。

總體來講，完善地方旅游法律體系可以從實施性立法、自主性立法和先行性立法三個路徑著手實施，并在此基礎上進一步完善地方政府旅游規章。建立完善的地方旅游法律體系在本質上不是為了追求法律數量的完整，而是要解決地方實際的旅游發展問題，引領和推動地方旅游事業的發展，為我國建設成為世界旅游強國奠定堅實的基礎。

（作者單位：南京師范大學）

【注：本文系2013年度江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“江蘇省旅游法律體系的完善研究”（項目編號：2013SJB820012）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①向立力：《地方立法發展的權限困境與出路試探》，《政治與法律》，2015年第1期。

責編/潘麗莉 宋睿宸（見習）

美編/王夢雅（見習）