世界煙草管制政策及對我國的啟示

[摘 要]煙草制品具有很強的負外部性，世界上許多國家和地區對其實行嚴格的政府管理。美國實行管制競爭，日本實行部分專賣，俄羅斯實行自由競爭，歐盟實行開放競爭。這些國家和地區的管制政策給予我們三點啟示：從歷史上看，煙草專賣制度是一項富有成效的政府管制制度；煙草專賣制度的最終歸宿是去專賣化，即從專賣化走向市場化；變革煙草專賣制度需積極穩妥、循序漸進，必要時要充分發揮政府配置資源的作用，支持和保護民族煙草產業的發展。

[關鍵詞]煙草管制；專賣制度；變革啟示；市場化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.32.124

煙草是一種具有負外部性的特殊物品。煙草業的發展雖然能給國家帶來巨大的經濟收益，但是也會給社會造成較大的外部成本或者說隱性成本，煙草業不可能僅僅通過市場機制實現帕累托最優。因此，世界上大多數國家都對煙草業實行特殊的管制政策。下面簡要介紹世界主要國家和地區的煙草管制政策并闡釋其對我國專賣制度變革的啟示。

1 美國的煙草管制政策——管制競爭

美國是世界上名列前茅的煙草大國，煙葉種植、卷煙產銷僅次于中國居世界第二位，煙葉出口量僅次于巴西和津巴布韋居世界第三位，卷煙出口量居世界第一位。同時，美國又是市場化程度、法制化水平相當高的國家，煙草經濟發展的導向是促進市場競爭。但是，近年來，美國政府加強了對煙草產業的管制，形成了一種較為獨特的管制競爭體制，其主要特征表現在兩個方面：一是國家資本不介入煙草產業，也不插手煙草企業的生產經營活動，煙草企業可以根據市場需求自主制訂生產計劃和銷售價格，參與市場競爭，但前提是要嚴格遵守國家的相關法律法規和管制條例。二是政府各有關部門各司其職對煙草企業進行嚴格管制。如酒精煙草稅收和貿易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau，TTB）負責煙草制品以及卷煙紙生產經營業務的行政許可，以及煙草稅的征收，煙草制品的標簽、廣告與營銷符合法律規范。食品和藥品監督管理局（Food and Drug Administration，FDA）負責管理煙草制品的技術和標準。酒煙和火器管理局（Bureau of Alcohol，Tobacco，Firearms，and Explosives，ATF）負責查處煙草非法貿易，等等。

2 日本的煙草管制政策——部分專賣

日本是世界卷煙生產和煙葉消耗大國。1898年以前，煙草加工和銷售基本處于自由狀態。明治維新時期，為了增加政府財源，政府對煙草實行專賣，壟斷煙草經營。

一百多年來，日本煙草產業管理體制的變革過程大體經歷了三個階段：1898—1948年為第一階段。這是政府直接管理煙草階段。1898年《煙葉專賣法》頒布，隨后成立專賣局，進入20世紀，專賣管理的范圍又擴大到煙草制品和鹽業。1949—1984年為第二個階段。在這個階段，日本政府對煙草實行壟斷經營。1949年，日本政府頒布《專賣公社法》，煙鹽專賣局依據特別公法被改組為國營的專賣公社，并具有雙重身份：一是作為法人主體，在經營中同一般企業一樣受民商法支配；二是企業必須依據特別公法中規定的經營范圍、承擔的義務和責任開展經營活動。1985年至今是第三階段。隨著世界貿易自由化的浪潮席卷主要發達國家，日本迫于美國的壓力，被迫調整實行長達80多年的煙草專賣體制。但是，在具體實踐中，日本政府采取立法的形式把對煙草的完全行政壟斷演變為經濟壟斷，這主要是通過1984年頒布的《煙草事業法》和《煙草產業株式會社法》，日本煙草專賣公社被改組為由國家控股的日本煙草產業株式會社，并被賦予國內煙葉收購和卷煙生產獨家壟斷權，財務省（原大藏省）代行煙草行政管理職能。這樣，日本煙草從完全專賣轉變為政府嚴格管制下的部分專賣。

3 俄羅斯的煙草管制政策——自由競爭

俄羅斯是世界煙草大國之一。從20世紀90年代卷煙產量逐年上升，1995年282萬箱，1999年380萬箱，2002年達到最高點780萬箱，以后逐漸下降，2004年卷煙產量為570萬箱，居世界第六位。

蘇聯曾對煙草實行專賣管理，但隨著蘇聯的解體以及俄羅斯私有化改革的全面推進，煙草專賣體制被取消，煙草市場對外全面開放，各種資本紛紛進入。因此，自20世紀90年代開始，世界各大煙草公司開始大規模投資，逐鹿俄煙草市場，目前，已經形成日本煙草、菲·莫國際、英美煙草這三大巨頭主導俄羅斯卷煙市場的局面。到2007年初，這三大巨頭約占了俄羅斯卷煙市場2/3的市場份額。日本煙草成功收購英國加萊赫煙草公司之后，它所占市場份額增至82%。

從管理來看，俄羅斯政府對煙草和其他消費品一樣，基本不干預企業的經營活動，農業部主要監管煙葉和煙草制品的技術和質量，財政部監管煙草制品稅收和生產流通。

4 歐盟的煙草管制政策——開放競爭

歐洲國家實行煙草專賣體制的時間較早、數量較多。20世紀中期，約有1/3的國家實行煙草專賣管理。但是，為了推進歐洲經濟和政治一體化，各成員國根據歐洲共同體的要求，紛紛取消貿易壁壘、相互開放市場。因此，實行煙草專賣體制的國家也先后對國有煙草企業進行了私有化改革，放開市場，取消煙草專賣體制。譬如，西班牙從1636年開始實行煙草專賣體制，1887年政府把煙草專賣權租給了私人煙草公司，1945年政府組建成立國家煙草專賣公司——特巴克萊拉公司（Tabacalera）并重新壟斷了煙草生產經營。歐共體成立后，西班牙于1970年放開了煙草市場并取消了特巴克萊拉公司的煙草專賣權，1985年對這個公司進行了部分私有化改革，1999年特巴克萊拉公司與法國煙草專賣公司——塞塔公司（Seita）合并成立了阿塔迪斯公司（Altadis），2008年阿塔迪斯公司被帝國煙草公司收購。法國從1674年開始對煙草企業進行國有化，1811年正式實行煙草專賣體制，1935年成立塞塔公司并對國內煙草市場實行壟斷經營。歐共體成立后，法國于1971年放開了煙草市場并取消了塞塔公司的煙草專賣權，1995年對塞塔公司進行了私有化改革，1999年塞塔公司與西班牙特巴克萊拉公司合并后又于2008年被帝國煙草公司整體收購。意大利自1862年開始實行煙草專賣體制，1925年成立“政企合一”的意大利煙草專賣局。歐共體成立后，意大利于1975年放開了國內煙草市場，1998年成立由財政部領導的意大利煙草公司（ETI），2003年意大利煙草公司被英美煙草公司整體收購。其他國家，如奧地利、瑞典、希臘、葡萄牙等國家也都實行過長達百年以上的煙草專賣體制，但這些國家順應歐洲一體化進程的需要，都逐步取消了煙草專賣體制。取消專賣體制后，這些國家的共同特點是：國有煙草公司被私有化，后來在市場競爭中絕大部分被幾大跨國煙草公司收購，國內煙草市場逐步被外來資本占領。目前，四大國際跨國煙草公司已占有歐盟卷煙市場份額的90%以上。

5 世界煙草主要管制政策對中國煙草的啟示

世界主要國家的煙草管制政策及其變遷給予中國煙草較為深刻的啟示，這就要歷史、客觀、公正地看待煙草專賣體制和煙草專賣政策。

（1）從歷史上看，煙草專賣制度是一項富有成效的政府管制制度。從國際煙草專賣制度的變遷史中，我們可以看到，煙草專賣制度是對煙草這種特殊商品的一種有效的政府管制方式，鼎盛時期的20世紀80年代，世界上有70多個國家采用這種管制方式。當然，實行專賣的時間和程度有所不同，像法國、西班牙的煙草專賣制度歷經百年時間，日本煙草專賣制度也延續了80多年，有的國家實行完全專賣，有的國家只對煙草產銷的部分環節實行專賣，即使是不實行專賣的國家，如美國，也采用行政許可、特許經營等形式對煙草業嚴格管制。這說明，煙草專賣制度在歷史上是一項成功的或者說積極有效的政府管制制度。

（2）煙草專賣制度的最終歸宿是去專賣化，即從專賣化走向市場化。煙草是種商品，首先要遵循市場規律，純粹依靠獨占式的壟斷經營方式來管制煙草，并不符合市場經濟發展的要求，也不符合煙草這種特殊商品的發展規律。特別是近年來，隨著世界范圍內的貿易自由化和經濟一體化進程的不斷加快，繼續固守這種管制方式既不符合時代的發展趨勢，又會制約煙草產業內在發展要求。所以，很多國家相繼取消了對煙草的壟斷，對煙草產業實行市場化和民營化。因此，根據本國歷史、文化和經濟政治發展實際，變革煙草專賣制度是大勢所趨，也是煙草產業發展的最終方向。

（3）變革煙草專賣制度需積極穩妥、循序漸進，必要時要充分發揮政府配置資源的作用，支持和保護民族煙草產業的發展。在這一點上，日本給我們提供了寶貴的可供借鑒的經驗。日本取消煙草專賣制度前就做了很多充分準備，如改革煙草稅制、根據產業承受能力逐漸削減煙草制品關稅。改組日煙公司也經歷了一個較長的過程，前9年，政府一直完全獨資，直到1994年和1996年，政府才分兩次出售了1/3的股份，將來還可能再出售一部分股份，但法律規定國家必須控股。同時，國家通過立法設立煙葉協調委員會，使財政部擁有對煙草市場的一定監管權和對煙葉生產的協調權。此外，國家利用產業政策，保持了日本煙草業的組織優勢。外來資本雖然可以自由從事煙草商業經營，但是不能從事卷煙制造業務，日煙公司依然牢牢地控制著全國的煙草生產加工、進出口及本國卷煙批發銷售業務，在與國際跨國公司競爭中處于有利位置。

所以，變革專賣制度走市場化道路絕不是對煙草產業不管不問、放任自流。在這方面有許多慘痛的國際經驗值得我們吸取。如前蘇聯和歐盟的一些國家，對煙草產業實行完全市場化，結果民族煙草產業很快被世界跨國煙草公司所鯨吞，喪失了巨大的經濟利益和社會效益。所以，應該學習日本的經驗，充分運用法律的、行政的力量加強對煙草產業的監管，保證國家財稅，保護相關利益群體。

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