荷蘭房地產開發商為何會放棄土地價差

文/孟星

荷蘭房地產開發商為何會放棄土地價差

文/孟星

位于西歐的荷蘭，是人口、國土面積較小的發達國家，人口1685萬（2014年統計數據），少于上海2400萬的常住人口，國土面積41543平方公里，僅相當于不到六個上海（6400平方公里），其中約四分之一的國土面積還低于海平面。為了獲得更多可利用的土地，荷蘭以填海造田聞名于世。將地勢低洼的沼澤地變為可利用的土地需要實施開鑿運河、排水等工程，私人開發商往往無力承擔巨額的開發費用，因此由政府進行土地開發

便成為荷蘭的傳統。就目前而言，在荷蘭的房地產開發建設中，政府土地開發模式仍占主導地位，而且無論是農民、開發商還是政府，總體上都對各自的境況感到滿意。

一、荷蘭房地產開發土地的獲得

荷蘭的政府土地開發模式類似于我國的土地一級開發模式，政府首先從土地所有人農民那里獲取土地，然后進行開發，再將建筑地塊賣給開發商。但與我國不同的是，荷蘭政府在土地市場上并不具有壟斷地位，也就是說，私人開發商同樣可購買農民的土地并進行土地開發。

當然，今天的荷蘭政府在建設用地供應上依然發揮著積極的作用。一是因為荷蘭政府希望通過此開發模式加強對土地的控制，從而確保政府土地利用規劃的執行。同時，政府比較容易獲得低息貸款用于土地開發。另外，政府通過此開發模式不僅可彌補公共事業建設的成本，還可將從土地開發中獲取的增值收益用于填補其他項目的損失。二是大多數私人開發商也非常支持政府土地開發，除了考慮土地開發的巨額費用，政府土地開發可保證私人開發商能獲得比較高質量的建筑地塊，更重要的是，政府可動用征收、優先購買權等行政權利獲得所有需要的土地，相比開發商與一家一戶的農民談判，交易成本要小。

荷蘭政府從土地所有人農民那里獲取農業用地用于開發，主要是通過購買的方式。長期以來，荷蘭政府以高于農用地價的價格購買土地，一般是農用地市場價格的兩倍。法律允許荷蘭政府動用征地權，但政府往往很少使用該權利。據統計，荷蘭新區開發中只有大約4%的農地采用了征收方式。一般來說，政府的強制購買發生在土地所有者不愿按政府的土地利用規劃開發并且也不愿將土地賣給政府的時候，只要符合任何一個條件都不能實施征收，比如：若土地所有人聲稱自己可按政府的土地利用規劃開發土地，政府將無法實施征收。當然作為土地所有人的農民也可聲稱自己將進行開發，但政府往往并不認為農民有實際的開發能力。即使征收，農民也可獲得充足的補償，不僅包括土地市場價格的直接補償，也包括發生損失的間接補償。現實生活中，農民自愿將土地賣給政府，除了因為農民可獲得比較滿意的售價外，政府的征地權無形中也發揮著作用，因為農民知道，如果不“自愿”將地賣給政府，政府就有可能動用土地征收權。

二、開發商為何放棄土地價差

如前所述，荷蘭政府在土地市場上并不具有壟斷地位，開發商亦可直接向農民買地并進行開發建造活動，這將不可避免地導致個別開發商從事土地投機。投機者將從農民那里獲得的土地不經任何開發便高價轉手，獲取土地價差收益。但不論是政府還是大多數房地產開發商都將這類投機者視為“賤民”。荷蘭被稱為“商人的國度”，土地投機拖延了房地產開發的進程，常常被整個社會輿論詬病和不齒，這樣一種商業倫理對投機行為威懾很大，所以荷蘭的土地投機行為并不嚴重，這也與荷蘭人信仰的宗教里宣揚的規則與秩序有關。

二戰以后直至上世紀九十年代初，荷蘭政府面對的基本是一個沒有競爭的土地市場，但九十年代以后，隨著荷蘭對自有住房需求度的不斷提高，房價不斷上漲，開發商開始對獲取土地感興趣。這種情況其實起因于政府的政策，上世紀九十年代初，荷蘭政府出臺將房地產開發控制在主要城市周圍區域的政策，政策出臺的其中一個意圖便是制造住房用地的稀缺性，使政府可以獲取更多的土地開發利潤并用于提高公共服務的質量。但政府未料到的是，開發商也因此加入購買土地的隊伍中。開發商積極購地一定程度上影響了政府在土地市場中的地位。許多開發商購地后對土地開發并不感興趣，一種新的土地開發模式便應運而生，即所謂的土地交換模式。簡而言之，就是開發商將自己從農民那里購買的土地再賣給政府，政府繼續扮演土地開發人的角色，將生地開發成熟地后再賣給開發商。

但令人疑惑的是，有些開發商甚至高價從農民那里拿地后再低價轉手賣給政府。開發商為何放棄這一土地價差收益？其實根本原因在于建筑許可權制度。開發商購買土地并非為了自己開發，而是以此作為“敲門磚”獲得政府的建筑許可，開發商開發規模的大小也取決于他們賣給政府多少土地。即使損失了土地這一塊的收益，持續上漲的房價也保證了開發商獲取房屋建造的巨額利潤。

荷蘭政府在土地開發中發揮著積極的作用，主要目的是為了彌補公共設施建設的成本，并不是為了“以地生財”。荷蘭政府在土地開發過程中支出的成本主要包括制定土地利用計劃并監督執行的費用、購買土地的費用、公共設施建設費用以及貸款利息等。雖然通過土地開發獲取一定的土地收益也是政府所樂見的，但政府志不在此。荷蘭并無確切的官方統計數字說明政府到底通過土地開發獲得過多少土地收益。有學者曾通過調查研究得出2005年大約12%的地方政府收入來自于土地開發收益的結論。政府將獲得的土地收益主要用于提高公共服務的質量，也用于彌補一些虧損的項目。只要以高于政府需要支付的所有土地開發成本的價格將土地賣給開發商，政府就會比較滿意，政府具體可獲得多少收益，取決于政府與開發商之間的“討價還價”，雙方共享整個房地產開發過程即從拿地到土地開發再到房屋建造整個過程的利潤。

2008年以來，由于受金融危機的影響，開發商對建筑地塊的需求減少，加上土地開發的成本越來越高，政府的土地收益受到影響。根據2011年荷蘭的一份房地產咨詢報告數據，荷蘭政府因此失去了大約30億歐元的土地收益，甚至有10%的地方政府因此破產了。為了加強政府在土地市場的地位，荷蘭政府于2008年出臺了新的規劃法，對那些購地后自己進行開發但又不想承擔公共設施建設的開發商作出了懲罰規定。這樣即使政府不直接參與土地開發，也可一定程度上達到提高公共服務質量的目標。即使如此，大多數地方政府仍不顧土地開發成本難以回收、利潤空間不斷下降的風險而進行土地開發，因為荷蘭政府希望對土地開發實施強有力的控制。

從荷蘭房地產開發情況來看，荷蘭的政府土地開發模式仍占主導地位，而且在此種模式下，無論是農民、開發商還是政府，對自己的境況總體上均感到滿意：農民作為土地所有者可獲得農地市價兩倍的賣地收入；開發商無需承擔土地開發的風險并可獲得房屋開發的利潤；地方政府可回收土地開發的成本并獲得一定的土地收益，更重要的是，政府可因此實現自己的土地利用目標或是城市發展的“雄心抱負”。

當然，如前所述，荷蘭地方政府確實面臨較大的風險，尤其是在經濟不景氣的時候，土地開發的成本將難以回收。此外，荷蘭政府也存在“一身兼二任”的問題，很難分辨政府在進行土地開發時主要是為了實現土地利用規劃還是未來獲取更多的土地收益，這無疑會給腐敗帶來機會，而且實際上，荷蘭偶爾也有與土地有關的腐敗案例。那么除了政府土地開發模式，還有什么更好的方法來支撐公共基礎設施建設的成本負擔？什么才是合適的政府角色？這是目前荷蘭許多學者正在思考的問題，也值得我們思考。

（作者單位：華東師范大學經濟與管理學部）