黨內監督的制度化突破

覃愛玲

黨的執政地位決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的，要以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，為全面從嚴治黨提供有力制度保障。

10月24日到27日，中國共產黨十八屆六中全會在北京召開。繼此前的全會研究全面深化改革、全面依法治國、全面建成小康社會之后，此次全會研究了全面從嚴治黨重大問題，進一步確定了全面從嚴治黨在治國理政中的關鍵地位。

其中修訂后審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》，由于是對近年來大規模反腐敗經驗的制度性總結和鞏固，對接下來中國黨內外的政治現實，必將具有重要的影響。

全新黨內監督體系的形成

黨的十八大以來，中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭。從一開始進行雷厲風行的反腐行動時，從中紀委書記王歧山到各方面人士，都力陳“從治標到治本”的重要，因為制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，在對發現的個案進行查處的基礎上，要著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。

反腐到了今天，以“治本”為目標的制度化建設，終于在一個又一個“打老虎”和“拍蒼蠅”的個案之下，成為反腐敗的主要著力點，力圖形成新的制度安排，實現黨內監督制度化、規范化、程序化。

在公布的全會公告中，貫穿著“黨要管黨、從嚴治黨”這一主線，強調維護黨中央的權威、保證黨的團結統一、保持黨的先進性和純潔性。從公布的信息中可以發現，《條例》構建了一個全新的黨內監督體系。重點包括，明確了黨內監督的主體責任，分別就黨的中央組織、黨委（黨組）、黨的紀律檢查委員會、黨的基層組織和黨員這四類監督主體的監督職責以及相應監督制度作出規定，形成了黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。

其中，各級黨委領導黨內監督工作，在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人，對黨委常委、委員，同級紀委和黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當級別的黨組（黨委）的領導班子及其成員進行監督，對下一級黨組織及其領導班子，特別是主要負責人進行監督;并且將黨的中央組織的監督單設一章，規定黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會全面領導黨內監督工作，是對現行條例的突破。

條例明確了黨內監督的重點是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人，聚焦黨員領導干部特別是高級干部這個“關鍵少數”;明確了黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，維護黨的團結統一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發揮核心作用，保證全體黨員發揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當;明確了黨內監督主要形式有重要情況通報和報告、述職述廉、信訪處理、巡視、談話和誡勉、詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理和輿論監督等。

公報特意強調，在嚴格的黨內監督之外，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督，要支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，要認真對待、自覺接受社會監督。

對于黨內監督，此次全會還特別強調了黨內監督和外部監督之間的關系：黨的執政地位決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的，要以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，為全面從嚴治黨提供有力制度保障。

從“中紀委打老虎”到制度監督之路

2003年12月頒布實施的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，是第一個黨內監督的專門文件，對加強黨內監督進行了系統性規定。

隨著形勢任務的發展變化，《條例》中也出現了一些與新實踐新要求不相適應的新情況新問題。比如：監督主體多元，責任不清，致使監督流于形式;監督體系不完整，具體制度不配套，有些規定比較原則，約束力不夠;監督程序不具體，執行和保障機制不完善，操作性不強，等等。

黨的十八大以來，中央在從嚴治黨的大勢下，有了一系列的新的實踐，例如，中紀委查案力度明顯加大，查處了周永康、徐才厚、郭伯雄、令計劃、蘇榮等嚴重違紀違法案件;紀委系統更大程度的垂直管理;巡視工作大大加強，操作更加規范;紀檢機構全面派駐;加大問責力度，推動“兩個責任”落實，清理裸官，嚴格個人重大事項報告等等。

針對此前存在的“黨委不管監督，干部出事就把挑子撂給紀委”的情況，十八大后對管黨治黨不力、放任違反黨紀國法行為發生的黨組織及其主要負責人，進行了嚴肅追究責任，對不履行主體責任和監督責任的黨組織，給予追究。例如，在對包括山西等“塌方式腐敗”的查處過程中，對主要領導的問責，就是這一思路的具體體現。

巡視工作在本輪反腐和從嚴治黨行動中始終處于前沿，發現了一批領導干部問題線索，推動解決大量突出問題，被譽為“國之利器”和“黨之利器”。

資料顯示，截至2016年10月，中央巡視組完成了十八屆中央第九輪巡視，第十輪巡視反饋情況也已全部公布。前十輪巡視，共巡視213個單位黨組織。立案審查的中管干部中，一半以上是根據巡視發現的問題線索查處;蘇榮、白恩培、萬慶良、武長順等腐敗分子紛紛落馬;山西塌方式腐敗、衡陽人大代表賄選案等都是經巡視發現;僅2015年，巡視組累計受理各類信訪12萬余件次，發現了反映領導干部問題線索3000余件、“四風”突出問題400余件，督促查處450余名非中管干部違紀違法問題。

而抓住“關鍵少數”，破解一把手監督難題則是最近幾年多起腐敗窩案破獲的重要經驗。而且，從多年來查處案件情況看，一把手違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗。

十多年來黨內監督的新發展，尤其是黨的十八大以來的新實踐新經驗，迫切需要以黨內法規的形式予以固化。

黨的十八大以來，從中央到地方都重點從底線紅線上對黨員干部進行行為規范。從“八項規定”“六條禁令”，到《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，從《中國共產黨問責條例》到《中國共產黨黨內監督條例》，都是對權力監督制度化的努力，形成系統的黨內監督體系和問責制度，堅持從嚴治黨、依規治黨、權責一致等原則，也體現紀法分開、紀在法前和正確運用監督執紀問責“四種形態”的要求。

在10月28日召開的新聞發布會上，中紀委副書記吳玉良介紹了本次黨內監督條例的修訂背景。他表示，一個時期以來，黨內出現了一些突出矛盾和問題。比如，一些黨員、干部理想信念不堅定、紀律松弛、脫離群眾、獨斷專行、弄虛作假、慵懶無為，個人主義、分散主義、自由主義、好人主義、宗派主義、山頭主義、拜金主義不同程度的存在，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題突出，任人唯親、跑官要官、買官賣官、拉票賄選現象屢禁不止，濫用權力、貪污受賄、腐化墮落、違法亂紀等現象滋生蔓延。

吳玉良介紹，習近平總書記在十八屆中央紀委五次、六次全會上對健全完善黨內監督制度提出要求，明確了黨內監督的性質、地位、作用和制度措施，為修訂條例指明了方向。中央紀委機關先后7次召開專題會議，研究條例修訂工作。從今年3月份開始，在中央政治局常委會的領導下，修訂條例與制定準則同步進行。

從建黨伊始的革命黨，到建國后的執政黨的不同時期，作為組織嚴密的馬克思主義政黨，中國共產黨一直都堅持系統嚴格的組織和紀律要求。

在中國共產黨執政以后，曾經對加強黨內制度性監督做出重大推動的領導人是鄧小平。1982年，黨的十二大選出包括陳云、鄧穎超等為書記的中央紀委，決定黨的各級紀委“對同級黨委及其成員實行黨章規定范圍內的監督”，要求 “每個黨員都必須接受黨內外群眾的監督”，“要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下”。

結合不同的歷史背景，當時主要是在“文革”之后，針對黨內民主生活受到嚴重破壞而提出，而本次強調加強黨內監督，重點是在保重中央權威的前提下，加強對高級干部等“關鍵少數”的監督，維護黨中央權威和黨中央統一集中領導，營造風清氣正的政治生態，確保黨團結人民不斷開創中國特色社會主義事業新局面。

也許正如最近熱播的反腐專題片《永遠在路上》中所說，在黨內監督實踐的基礎上，黨內監督將繼續“在路上”的深入進行下去。