PPP項目中的央地博弈

楊軍

目前有很多社會資本在尋找好的項目，這些資本對政府項目很感興趣，只有地方政府能提高治理能力，具有契約精神，PPP項目才會有很好的發展。

2013年11月，十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。隨后國內便掀起了PPP熱潮。三年來，每年PPP項目的規模增長速度之快讓人驚嘆，從第三批公布的項目名單也可看出，PPP項目涉及的領域也更廣。僅僅三年時間，中國成了全球最大的PPP市場。截止到8月底，全國PPP綜合信息平臺入庫項目已過萬，總投資額超過12萬億。各地的PPP示范推介項目也將陸續密集推出，PPP已成為中國經濟的活躍因子。

PPP在中國并不是什么新生事物，按業內人士的說法，始自2013年底的這輪PPP熱潮已是國內的第三輪公私合作的熱潮。第一輪熱潮始自1984年，主要是大力引進外資。第二輪熱潮始自2004年，主要是讓民資進入公共領域。這輪PPP熱潮，和前兩輪一樣的是，也承擔著融資功能，以解決中國城鎮化和地方債務問題。但有所不同的是，在融資之外，顯然這輪PPP還承擔著不一樣的職能，那就是改善政府治理。

在前兩輪PPP熱潮中，肯定也會涉及到政府職能問題，對改善政府治理都有作用，但這次的大背景不同，所以對政府的要求會更高。

中央政府的決心

眾所周知，在國內，中國的改革和反腐都已進入攻堅階段，經濟結構調整也正積極推進，在國際上，中國面臨大國崛起的種種摩擦。在這種大背景之下，這一輪PPP熱潮承擔著更多的東西。

在之前十多年的地方政府擴張沖動中，基于大力發展城市建設興起的地方融資平臺，有著種種隱患。前些年放開地方債的時候，也沒有按常規先清查地方債務，因為當時經濟形勢嚴峻。后來財政部公布了截至2014年末的地方政府債務，顯示余額是15.4萬億元，不過業內人士普遍認為公開的數據小于實際債務負擔。

地方政府債務的規模到底有多大，似乎并沒有確切的數字，這是很多人心底擔憂的隱患。地方政府融資平臺還在不斷擴大著債務規模，2014年9月出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，規定地方融資平臺不得新增政府債務。可以說，PPP項目模式是要取代地方融資平臺的功能。地方融資平臺或者取消，或者轉型為PPP模式。

PPP模式下可通過多種融資方式籌集資金，是直接融資，和以平臺貸款為主間接融資的地方融資平臺模式相比，最大的變化在于以股權、新型債券品種為主。這從形式上保證了地方債務不會再通過PPP項目增加。

而在實際運行中，PPP模式也可能變形，比如有些地方政府會通過購買服務替代政府和私人資本合作的方式，或者讓原來的地方融資平臺變身為實體企業，作為PPP的社會資本方參與等等，這造成的后果便是地方政府隱性債務不斷增加，讓中央政府控制地方債務的初衷難以實現。據報道，財政部已向各地財政廳下發文件，要求各地統計融資平臺公司債務等數據。

2016年10月12日，財政部發出《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》。10月20日，財政部再印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，強調要加強PPP項目的財政管理，重申要加強PPP項目監管，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。這一系列的重拳出擊，非常有針對性，希望規范PPP項目模式。可以看出，中央對PPP項目非常重視，并且很了解運行狀況。

除了控制地方政府債務，PPP模式的實行和規范，還有更大的意義。在“一帶一路”建設中，大量的運用PPP模式解決資金問題是必然的。“一帶一路”涉及到中國18個省的幾十個城市，這些地方政府如果不能熟諳PPP模式和合作規則，怎么進行海外建設？

從英國、法國、日本、新加坡、澳大利亞等已推行PPP多年的國家的運作來看，或者有完善的關于PPP的立法，或者有標準化合同、政策、指南等等，但不管是立法還是合同等其他形式，都非常詳細地規定了合作雙方的權責和整個流程。

一個公開、透明、規范的招標程序，一個信用度很高的地方政府，對參與合作的社會資本的資質水平、業界聲譽的核定和競爭能力及企業實力的核實等等，這些都需要經驗。這也是中央政府希望在PPP運行中能盡快解決的問題。中央的頂層設計很宏大，很理想，但對地方政府來說，實行起來并不理想。

地方政府的觀念

很大程度上，PPP模式的推行，是在倒逼地方政府轉型。在影響私人資本投資PPP項目的諸多因素中，政府治理能力至關重要。政府現代治理和傳統的政府管理有很大的不同，這些年中國政府部門一直在向現代治理轉型，到現在還沒有完全實現。

要推行PPP模式，政府部門必須具有契約精神，在項目實施的各個環節，嚴格遵守合同。政府和社會資本是合作關系，合作雙方應該是平等互利的。

和私人企業相比，中國政府部門一直處于強勢地位，民資基本不具有議價能力。有些地方政府還不習慣把自己放在和企業平等的地位。民營資本參與的程度遠低于國有企業的參與程度，PPP項目如果撬不動足夠的民營資本參與，而是成了國有企業的游戲，入庫項目再多也沒有意義。

PPP項目屬于盈利而非暴利，這是PPP的特點，而在一些地方，既有因為暴利引發民憤使項目終止的情況，也有因為收益太低民資退出的情況。如何控制PPP項目的利潤，需要地方政府的專業能力，特別是很多公共建設，需要動態調整收費定價或政府補貼機制。

一些地方政府依然熱衷城市建設，地方融資平臺沒有真正轉型，以股代債，成為地方政府變相舉債的工具。在一些政府治理水平較差的地區，參與PPP項目的私人資本成了承接財政債務負擔的工具。

還有些地方政府可能是擔心國資流失問題，并不歡迎民資進入PPP項目，更愿意和國有企業合作。媒體報道，有些地方為PPP項目設置過高的門檻，把大部分民企排除在外。

以上種種情況，造成一些地方政府失信于社會資本，使社會資本不敢輕易參與PPP項目。目前有很多社會資本在尋找好的項目，這些資本對政府項目很感興趣，只有地方政府能提高治理能力，具有契約精神，PPP項目才會有很好的發展。