農村土地承包經營權流轉存在的問題及解決對策研究——以衡陽市為例

祁 惠，潘建明，廖喜云

(1.湖南工學院 經濟與管理學院，湖南 衡陽 421002；2.中南林業科技大學 商學院，湖南 長沙 410004;

3.湖南交通工程學院，湖南 衡陽 410009;4.民盟衡陽市委員會，湖南 衡陽 421001)

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農村土地承包經營權流轉存在的問題及解決對策研究
——以衡陽市為例

祁 惠1，2，潘建明3，廖喜云4

(1.湖南工學院 經濟與管理學院，湖南 衡陽 421002；2.中南林業科技大學 商學院，湖南 長沙 410004;

3.湖南交通工程學院，湖南 衡陽 410009;4.民盟衡陽市委員會，湖南 衡陽 421001)

摘要：分析了衡陽市農村農用土地流轉現狀及成效，探討了其發展過程中面臨的一些亟需解決的問題，包括土地流轉行為不規范，土地流轉糾紛多、不穩定、期限短和土地流轉服務機制不完善等問題。從高度重視農村農用土地流轉、依法規范農村土地流轉行為、完善農村農用土地承包經營權的流轉機制、加大對土地流轉的政策扶持力度等方面提出了相應對策。

關鍵詞：衡陽市；農用土地流轉；問題；對策

1引言

如何貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，正確引導和規范農村土地經營長期合理、有序流轉，是當前中國農村經濟健康發展的一個重要問題[1～3]。為了全面了解全市農村土地流轉現狀和存在的問題，為農村農用土地健康有序流轉提供政策建議，筆者多次深入衡陽市有關縣市實地走訪，結合問卷調查和文獻檢索等方式，對全市農村土地流轉情況進行了調研。

2衡陽市農村農用土地流轉現狀及成效分析

近年來，衡陽市委、市政府十分重視推動衡陽市農村土地流轉問題，農村土地流轉工作，出臺了《關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進農業適度規模經營的意見》、《關于進一步促進農民專業合作社快速健康發展的意見》等文件，大力推進“一流轉五服務”，促進了農用土地加速流轉、農民增收和農業產業轉型升級[4]。

2.1農用土地流轉成效明顯

(1)農用土地流轉規模日益擴大。據衡陽市農辦統計，截止2014年3月底，全市農村土地農用土地流轉480.5萬畝，比2013年同期增加60.8萬畝；其中，耕地流轉面積為236.84萬畝，占全市耕地總面積的49.02%。

(2)土地流轉形式日益多樣化。截止2012年底，以轉包、出租、轉讓、互換、入股等形式實現流轉的土地面積分別為143.35萬畝、169萬畝、27.76萬畝、11.83萬畝、39.43萬畝，其它方式(代耕、反租倒包)流轉的土地面積23.35萬畝，以轉包、出租為主要形式，兩者占總流轉面積的73.27%。

(3)土地流轉形式主要是以農戶間的自發流轉為主。根據調研數據顯示，在衡陽市農村，69.7%的土地流轉是主要是農戶之間自行協商進行的。村集體組織的農用土地流轉僅占小部分。其中，集體組織參與農戶土地之間流轉的比重較2011年提高了近6%。

(4)流轉程序不斷規范。衡陽市在土地流轉過程中，制定了統一的農用土地流轉合同規范樣本，并對土地流轉合同的簽訂、管理、備案等作出了具體的規定。衡陽市市委強調要不斷完善農用土地流轉過程，進一步推動農村農用土地承包經營權的規范化流轉。截至2012年底，全市參與流轉耕地的農戶達71.07萬戶，占全市總農戶的47.33%；共簽訂流轉合同67.44萬份，其中簽訂規范的書面流轉合同33.45萬份，占流轉農戶的47.07%。

(5)農民對土地流轉政策的認知度、認同感明顯提高。據問卷調查，衡陽市87.2%的農民對農村土地承包政策30年不改變的政策有所耳聞，76.1%的農民了解或者知曉《農村土地承包法》的若干規定，81.2%的農民知曉農用土地可以進行流轉，42.2%的農民還知道在農用土地進行流轉后還可以進行經營權的登記。其中，男性對農用土地流轉認同感達為61.5%，女性為51.8%。

2.2農用土地流轉有力地促進了現代農業的發展

(1)促進了農業規模化經營。隨著土地流轉機制不斷完善，流轉市場的日漸形成，一大批專業大戶、農業企業、農民專業合作社、農業科技人員把農業作為一個新投資領域，積極發展規模種養殖業。截止2012年，通過土地流轉，全市規模經營50～100畝經營主達3 519個，規模經營100～500畝經營主達944個，規模經營500畝以上經營主達318個，規模經營涉及的土地流轉面積超過200萬畝，個別經營大戶流轉土地面積高達5 000畝以上。

(2)緩解了農業投入不足的問題。據統計，截至2012年底，衡陽市工商資本參與土地流轉面積達43.56萬畝，其中以直接經營方式流轉的面積為23.97萬畝，占工商資本參與流轉面積的53.01%，分片承包經營方式流轉面積8.35萬畝，占其工商資本參與流轉面積的16.16%，流轉資金投入達26.18萬元，緩解了因農業分散經營造成的農業投入不足的問題。同時，土地流轉也推動了金融支農的創新，如截至2014年6月末，常寧市工商銀行累計發放新型農業經營貸款245.1萬元，其中土地抵押貸款220萬元；安邦公司為連片在300畝以上種田大戶提供擔保，農信社為給予種田大戶50～100萬元的授信額度，目前已發貸款17宗計1 350萬元。

(3)促進了產業結構調整。農村農用土地流轉使得農村農產業結構得到優化和調整，流轉土地主要用于油茶、果蔬、畜禽、糧食、烤煙等規模種植、養殖。農用土地流轉對衡陽市名、特、優農業的形成和壯大起到促進作用。又如，土地流轉促進了休閑農業、觀光農業等農業新業態的發展，全市休閑農業、觀光農業達1.24萬畝。

(4)促進了農業技術推廣。隨著土地流轉，農業經營規模擴大，有力地促進了良種及栽培技術、測土配方施肥、有害生物化專業防治、各種機械的推廣，提高了土地的產出效率和勞動生產率，推動傳統農業向現代農業轉型。如近3年全市新增大中小型拖拉機2 115臺、聯合收割機3 586臺、插秧機1 278臺，農業機械化提質提速明顯加快。

(5)推進了農業生產標準化。土地流轉基礎上的規模化經營，為農業生產標準化生產創造了條件。全市共創建了73個標準化示范區(示范園)、623個標準化畜禽養殖基地、31個水產健康養殖基地，擁有“無公害農產品、綠色食品、有機食品、地理標志農產品”認證369個，總產217萬t，為農產品安全工程打下了良好的基礎。

(6)改善了生態環境。如常寧市的江山、西施等油茶生產企業通過土地流轉，新建油茶林面積4.7萬畝，一大批宜林荒山、火燒跡地得到墾復，重新披上綠裝，改善了生態環境。

2.3農用土地流轉有力地促進了農民增收

(1)直接增加了農民的財產性收入。隨著土地流轉規模的不斷擴大，流轉價格也得到逐步提高，土地流轉由原來的多數無償代種、代耕轉變為有償流轉，流轉價格一般在100～500元/畝之間，最高的達到750元/畝，直接增加了農民的財產性收入。

(2)促進了剩余勞動力向城市轉移，增加了農民務工收入。由于農村農用土地流轉有效的維護了農民的利益，為離鄉創業的廣大農民解除了后顧之憂，使得農村剩余勞動力擺攤了土地的束縛，一部分農民洗腳進城就業、創業，不但推動了城鎮化，也增加了農民務工的收入[5]。數據顯示，2013年全市常年外出務工勞動力達到140.94萬人，外出務工勞動力占農村勞動力總數的35%，每年帶來的經濟收入近80億元。

(3)增加了農民服務業收入等其他收入。土地流轉推動了農民分工，促進了農業技術指導、倉儲、機械耕作等農業生產性服務和農產品深加工的發展，增加了農民服務業收入等其他收入。據調查顯示，78.5%的農戶認為其經營土地所取得的收入占其家庭總收入的比例很小，只有7.6%的農戶認為土地收入是其家庭收入的主要來源。81.2%的農戶認為其家庭的主要收入來源于外出務工、服務業、養殖業等非土地經營收入。

3衡陽市農村土地流轉面臨的主要問題

衡陽市農村農用土地經營權流轉總體上來說是很健康的，對衡陽市農村經濟社會的發展起到了積極的推動作用，但是在其發展過程中也面臨著一些亟需解決的問題。

3.1影響土地流轉的因素較多

(1)社會保障制度不完善，部分農民不愿意流轉。衡陽市雖然已經開始了農村最低保障制度和新型農村醫療改革試點，部分地區還開展了農村社會養老保險試點，但是由于社會保障制度不夠完善、保障覆蓋面積小、保障水平低下、農民工進城務工等因素，部分農民依舊對自己名下土地存在著很強的戀土情節，部分農戶依舊把土地視作自己生活的最后一道安全保障，寧可土地粗放經營甚至坐視土地荒棄，也不愿意讓名下土地進行流轉，在土地流轉過程中，加大了土地之間流轉的難度。

(2)流轉信息不暢通，想流轉也不好流轉。該市目前許多縣、鄉還沒有設立土地流轉服務機構，土地流轉的中介機構也很缺乏、土地流轉信息不流暢，這些問題都使得土地流轉的成本增加，致使有需要擴大土地經營規模的受讓方找不到合適的土地出讓方，而有意向流轉土地的農民又找不到合適的受讓方，影響了衡陽市土向更大范圍或更高層次的流轉。

(3)土地確權頒證滯后、流轉價格難統一等因素，也影響到土地流轉。土地確權頒證工作滯后，四至不清，流轉面積難以確認。在流轉實踐中，還存在農戶眾多，流轉價格不能達成一致，造成成片流轉困難。農業基礎設施薄弱。水利設施、機耕道路建設滯后，土地形狀、分布不規則，規模經營需要更多的前期投入，影響土地流轉。

3.2土地流轉行為不規范

(1)流轉合同簽訂不規范。在實際流轉過程中，許多農戶之間小規模的流轉，往往采取口頭協議的方式，即使有簽訂書面合同的，也因為內容不夠規范，雙方雙方權利義務不明確，易引發糾紛。據統計，有50%以上的農戶沒有正式的土地流轉書面合同。

(2)土地流轉中存在“非糧化”、“非農化”現象。個別企業在與農民簽訂土地流轉契約時，打著推進農業現代化、產業化、發展農村經濟的幌子，實質上利用流轉得來的土地進行房地產的開發，從中獲取不正當的利益。

(3)土地流轉政策的有關政策未能嚴格執行。如按照國家政策，國家糧食直補、綜合補貼待政策性補助資金應該補給種糧者，但實際上一般由原土地承包經營戶享受，違背了糧補政策的初衷。有的村集體簽訂虛假土地流轉合同，實際上仍是一家一戶分散經營，騙取種糧大戶補助和獎勵[6]。

3.3土地流轉糾紛多、不穩定、期限短

(1)土地流轉的不規范、不穩定，土地流轉經營主體不敢進行長期投入。在農用土地流轉的過程中，地方政府應該為農用土地的有序流轉、合法流轉、穩定流轉提供制度保障和政策支持，但是有的地方政府往往對農用土地流轉進行不正當干預，人為地扭曲農用土地流轉的市場價格，損害農民利益，致使農民對政府行為不信任，影響農用土地流轉的穩定。在簽訂土地流轉合同過程中，農民由于處于信息弱勢地位，對土地未來的升值空間缺少預見性，兼之法律意識淡薄，部分農民簽約之后，發現自己名下土地開始升值，農民覺得自己受了欺騙，因而強行毀約，造成土地流轉糾紛，極大地挫傷了土地經營大戶的擴大再生產的積極性。如衡南縣某種植大戶流入100畝土地，投入8萬元修好機耕道后，農民強行收回，自己耕種農業合作社員穩定性不強，其松散的管理模式對社員約束力不強，收益絕大多數用于分紅，客觀上使得農民合作社的資本和資產運營始終牌不穩定狀態，難以保證必要的長期積累的投入用于擴大再生產。

(2)土地流轉期限短，制約了農業企業的長期積累的投入，容易出現短期化行為。規模農業投資大，周期長，需要長期穩定的產權才能保證投入的積極性[7]。但是衡陽市農村農用土地流轉以短期流轉為主，制約了農業長期投入和做大做強。據調查，目前農用土地流轉周期在5年以下的比重占全部土地流轉的58.7%；6～10年的占26.3%，10年及以上的不到15%。

3.4土地流轉服務機制不完善

(1)土地流轉過程中指導和管理尚不到位。衡陽市在進行鄉鎮機構改革過程中，原來的鄉鎮農經管理機構被削弱，有的鄉鎮農經管理機構甚至只有幾名兼職人員。根本不能對衡陽市縣鄉土地的管理起到指導和監督作用。直接后果就是衡陽市部分縣鄉土地流轉轉過程不規范，農用土地流轉產生的糾紛無人受理。

(2)金融部門支持力度不大。目前農村基層農民可以申請貸款數額小、利率高、門檻高。而金融機構在貸款抵押上不允許農民用自身的土地承包經營權作為抵押物等等。這些約束，也造成了衡陽地區土地流轉經營主體的資金供應困難，約束了農業項目的發展。據調查，90%以上的種植大戶存在貸款難的問題，貸款難已經成為農業擴大再生產的一大“瓶頸”。

(3)農業巨災保險服務缺位。農業產業不同于其他產業。農業具有資金回籠慢、產業風險高、受市場經濟及自然風險影響大等特點，如果出現旱災、水災或者其他災害，農業將大面積減產甚至絕收。但是農戶受到的損失卻難以得到補償。這是限制中國農業發展的一個大問題。

(4)財政扶持力度不大。農業投入特別是水利設施、機耕道、道農業技術等投資大、周期長、收益外溢等特點，具有準公共產品的特點，需要財政給予適當的財政補貼或財政貼息，才能解決投入不足的問題。但是，衡陽市缺乏對農村農用土地經營主體的農業基礎設施投入扶持政策。

4完善衡陽市農村農用土地流轉的建議

衡陽市農村農用土地經營權流轉是衡陽市經濟發展、勞動力解放的結果。隨著第二、第三產業鏈的發展，衡陽市縣鄉的農民越來越多的農民將轉移到非農產業，農村農用土地經營權的有序流轉，對當地經濟的發展將有重要作用。因此，農村土地承包經營權流轉一定要堅持條件，不能刮風，不能下指標，不能強制推行。

4.1高度重視農村農用土地流轉

各級黨委和政府及其部門，要高度重視農村農用土地經營權流轉工作，按照經濟規律努力解決農村農用土地流轉過程中的新問題、新情況。但是，在推動土地流轉過程中，農用土地的流轉不能脫離現實情況，盲目地追求農村土地承包經營權流轉的速度和規模，近年來一些地方政府采取人為下指標、定任務、求速度，違被農民愿，強行推動土地之間的流轉。

4.2依法規范農村土地流轉行為

(1)土地承包經營權流轉要堅持三個原則，防止出現土地流轉糾紛，穩定流轉經營權。即要堅持“有法、有償、自愿”的原則，必須遵守國家相關法律法規，做到農用土地流轉主體資格、流轉方式和程序合法，保障農戶的合法權益，尊重土地承包權人土地流轉的決定權；堅持“三不準”原則，不準改變原流轉的農用土地的用途，不得改變農用土地集體所有制的性質，不得在流轉過程中損害到農民的合法權益；堅持“登記”原則，維護流轉土地的經營業體能合法、有效、穩定。

(2)規范流轉流程和合同管理。首先，縣鄉相關機構在征求農戶土地流轉意向和社會各界對農用土地流轉需求時，應當采取公開、透明的方式，將相關土地信息張榜公布。其次，在土地流轉過程中，應當根據自主協商的原則，由農民自主跟受讓人去洽談其名下土地流轉的方式、期限及金額，不得強加干預。再次，根據土地流轉雙方的協商結果，組織農戶與受讓方簽訂農村農用土地流轉的書面合同，并將有關合同送往相關管理機關備案[8]。最后，根據農用土地流轉雙方所簽訂的相關合同，做好流轉登記、變更注冊等事宜。

(3)規范企業租地、用地行為。要規范企業租地、用地行為，企業租用的農用土地應當是用于農業生產或者農用科技推廣，防止農用土地的非農化”或“非糧化”。

4.3完善農村農用土地承包經營權的流轉機制

(1)按照“明確所有權、穩定承包權、放活經營權、保障收益權”的總體思路，加快農村集體土地確權頒證步伐，做實農村土地產權界定等基礎工作，完善農村農用土地承包經營權的流轉政策，明確農村農用土地產權、流轉管理辦法、農用再轉讓及抵押貸款等，推進農村農用土地承包經營權健康、載滿、有序的發展[9]。

(2)加強對農村農用土地承包經營權的流轉市場的宏觀調控、綜合運用現有的土地等級評定結果，對不同地段、不同區域的農村土地價格進行劃分，頒布一個市場指導價格，讓農民在這個最低指導價格的基礎上進行土地流轉。對于規模化的土地流轉，可以將招標競價、融資租賃等方式引進進去，讓市場機制來決定土地流轉的價格。

(3)完善基層管理。筆者建議在衡陽市土地流轉活躍的縣鄉設立基層土地服務中心或者土地管理所，用來監督管理該地區的土地流轉行為。在管理區域內，對需要流轉的土地進行登記，在土地市場中，免費發布供求雙方需要的土地信息，對土地出讓方提供價格評估、政策咨詢、合同糾紛調解、土地流轉檔案管理等等。

4.4政府加大對土地流轉的政策扶持力度

(1)健全社會保障體系。衡陽市政府可以建立多層次、廣范圍的農村社會保障機制。包括社會救濟、農村社會保險、農村醫療保險、優撫安置、社會互助以及農村合作醫療制度等等。只有當農民真正放下擔子，沒有后顧之憂時，衡陽市農村土地承包經營權才可以真正取得成效。使農民增加收入，農村經濟得到發展，農業生產不斷增強。

(2)加大財政扶持力度。設立新型農業經營主體發展專項資金，通過貼息、補助、獎勵等形式，支持流轉經營主體興建水利等農業基礎設施，擴大生產規模，購買大型農機具，推進技術改造升級。嚴格落實糧食直補、綜合補貼等財政補助政策。

(3)完善農村金融服務體系，為農村農用土地流轉提供一個適宜的外部環境。資金鏈是農業發展的基礎，衡陽市政府可以出臺對應政策加以扶持。如鼓勵農村信用社、農業發展銀行、農業銀行等金融機構加大對衡陽市農業經營主體的貸款支持、放款貸款政策、縮減貸款融資手續等等。總之，這一系列政策要能夠對一些經濟實力強，經濟效益好的農業經營主體起到融資幫助。

參考文獻：

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文章編號：1674-9944(2016)02-0188-04

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

通訊作者：潘建明(1979-)，湖南寧鄉人，助理研究員，碩士，主要從事區域經濟方面的研究工作。

作者簡介：祁惠(1987—)，女，湖南衡陽人，碩士，講師，主要從事區域經濟研究工作。

基金項目：衡陽市社科基金重點項目(編號：2014B[I]007)；衡陽市科技計劃項目(編號：2014KS40)

收稿日期：2015-10-31