深度老齡化背景下城市住區涉老設施規劃建設標準研究

劉志國,汪霄,朱曉嵐

（南京工業大學土木工程學院，南京 211816）

深度老齡化背景下城市住區涉老設施規劃建設標準研究

劉志國,汪霄,朱曉嵐

（南京工業大學土木工程學院，南京 211816）

當前，我國社會老齡化形勢對社會化養老服務以及住區涉老服務設施提出了新的需求。論文在分析現有涉老設施規劃建設的相關規范標準和總結城市涉老設施規劃建設中存在的問題的基礎上，以完善我國城市住區養老設施規劃建設標準體系為目標，對城市住區涉老服務設施的分類、分級及配建布局等具體指標展開研究，提出了適合我國深度老齡化階段的養老發展需求的城市住區涉老設施規劃建設標準的新指標。

城市住區；涉老設施；規劃建設標準

【DOI】10.13616/j.cnki.gcjsysj.2016.05.019

1　引言

城市住區（本文中“住區”即城市規劃范疇內的“居住區”）的公共設施配套是城市住區規劃建設的重要內容，是城市住區功能得以實現的前提條件[1]。隨著社會即將進入“深度老齡化”[2]，城市住區涉老設施的規劃建設便成為政府及規劃部門在城市住區公共設施配套中首要考慮的一項重要內容。且社會經濟發展、人口年齡結構、傳統家庭結構和老人對自身養老服務多樣化、專業化需求的轉變使得城市住區居民對住區范圍內的涉老服務設施的需求提出更高的要求，由此對城市住區涉老設施規劃建設經驗與不足和規劃建設標準體系的研究勢在必行。

2　我國近年頒布實施的涉老設施建設規范標準解讀

2.1現行涉老規范標準優勢及局限比較

自1999年10月我國提前進入老齡化社會以來，為了適應不斷攀升的老年人口壓力，解決養老設施建設標準相對滯后與廣大老年人口不斷提高的養老需求之間的矛盾，國家、行業和地方相繼頒布實施了一系列養老設施建設規范與標準。

1）城市居住區規劃設計規范（GB 50180—93）（2002年版）：詳細地將居住區劃分為居住區-居住小區-居住組團三級標準，但是對城市住區中的養老設施規劃設計重視不足（不包括城市住區中不斷涌現的新型養老設施），對養老設施沒有像幼兒園等教育設施一樣具體規定日照、綠地、服務半徑和層高等。

2)城市公共設施規劃規范（GB 50442—2008）：將老年人設施歸類到社會福利設施里，規范了老年人設施的人均用地標準，但沒有對養老設施具體分類劃分及提出設置標準，應用性不強。

3)城鎮老年人設施規劃規范（GB 50437—2007）：較為詳細地將城鎮養老設施劃分為7類，并從市級、區級、居住區級、居住小區級和組團級5個級別配置，但現階段規劃部門很少會運用此規范作為規劃依據。

4）養老設施建筑設計規范（GB 50867—2013）：對本規范中的養老設施的服務對象、配建內容、分級規模及建筑設計進行了相應規定，但側重于建筑設計。

5）老年人居住建筑設計標準（GB/T 50340—2003）：本規范側重于集中供養的養老設施、人均指標與建筑設計要求。

6）老年人建筑設計規范（JGJ 122—99）：適用于城市新建、擴建和改建的專供老年人使用的居住建筑及公共建筑。

7）無障礙設計規范（GB 50763—2012）：考慮老年人生理、行為特征，從無障礙角度編制了強制性標準。

8）住建部《社區老年人日間照料中心建設標準》（建標143—2010）：包括房屋建筑及建筑設備、場地和基本裝備，是現階段我國建筑行業主要運用的規范。但分類較為寬泛。

9）老年人社會福利機構基本規范（MZ 008—2001）：養老設施類型細分得最為齊全，同時詳細規定了護理人員與老人比例要求以及從事養老服務的工作人員的工作職責。但對設施的規模分級沒有明確設置。

2.2現行涉老規范標準的不足

一個國家采用的養老模式決定了養老設施規劃建設標準的研究方向，系統的規劃建設標準是國家基本養老模式得以有效施行的基本條件?，F有的國家標準規范雖對國家的養老建設提供了一定的規范引導作用，但在對國家基本養老模式規劃建設的指導方面還是比較偏弱的。

1）規范指導性不強。進入老年化社會后陸續出版發行的各規范對養老設施的類型劃分、名稱定義、分級標準和配建標準都沒有很好地承前啟后，造成各類規范各自為政，不成體系。

2）缺乏新舊城區統籌規劃。據調研，有些城市在規劃涉老設施時，沒有充分考慮新、舊城區老齡人口比例與變化趨勢，沒有充分考慮城鄉間的社會經濟發展不平衡性，所規劃的養老設施存在斷檔或過剩現象。

3）與國家基本養老模式對應不清晰。有些指標對于現階段的中國大部分很難達標，強行達標就會造成原本已十分緊張的養老建設資源不必要的浪費。

3　城市住區涉老設施的分類標準

3.1現行涉老設施規范標準的分類標準

為了緩解養老壓力，解決養老設施建設標準相對滯后與不斷提高的養老需求之間的矛盾，國家、行業和地方相繼頒布實施了一些養老相關規范與標準，對養老設施類型做了一定的劃分，詳見表1。

表1　我國現行涉老設施規范標準中涉老設施項目統計

有些規范都已經制定十多年，還有些是20世紀末制定的，已經逐漸不能為現行城市住區涉老設施規劃建設提供參考，并且一些具體的養老設施配建指標不明確，沒有強制性條文。

3.2住區養老設施類型劃分

根據城市住區對養老服務功能及需求，結合相關規范以及國內外先進成功經驗，筆者建議將城市住區涉老設施分為以下4種類型：

1）樂齡日間照料中心及居家養老服務中心類

(1)樂齡日間照料中心（托老所）：就如同幼兒園一樣，老人的親屬早晨上班前將半失能、介助老人送到日間照料中心，或者可以有償要求日間照料中心派專人專車每天將老人接到中心去，好比現在的幼兒園的校車。主要提供助餐、助浴、文娛健身、聊天交流、康樂保健、精神慰藉等服務的養老設施。

(2)居家養老服務中心（站）：為住區老齡人提供快餐（僅中午）、文娛健身、康樂保健、法律援助、精神慰藉等服務。

2)樂齡全托養老服務類

主要指居住區級養老院、老人院等，可為居住區服務范圍內的老人提供全天生活起居、洗浴、三餐供應、文娛健身、聊天交流、康樂保健、精神慰藉、緊急醫療等服務。

3）樂齡衛生康復服務類

服務內容包括基礎醫療服務、康樂保健服務、咨詢服務等，建立老年人健康檔案，開展職業醫生、護士定期電話問診、定期上門體檢等服務，這一類可結合社區醫院聯合設置，主要指老年衛生康復中心（站）。

4）樂學活動中心（老年大學）

樂齡活動中心一般包括老年大學等，在活動中心內，可以為老人提供電腦、書法、花卉、歷史、音樂、舞蹈、戲曲、面點制作等各方面的學習及培訓課程?；顒又行囊矔ㄆ跒槔先碎_展短途旅游、社交娛樂等活動。老人可以在“樂學”過程中，充實老人的晚年生活。

4　城市住區涉老設施的分級標準

4.1相關規范城市住區涉老設施的分級標準

我國相關規范標準對城市住區內涉老設施規劃建設的級別劃分，一般是通過兩個要素劃分的，即“輻射人口絕對數”和“行政管轄范圍”。

《城市居住區規劃設計規范》中的涉老服務設施規劃是按居住區、小區和組團三級來設置的。《城鎮老年人設施規劃規范》中將城鎮涉老服務設施規劃則是按照居住區（鎮）級、小區級兩級來劃分的。

4.2相關城市住區涉老設施規劃分級實踐

我國4個城市公布的居住區公共服務設施配套標準，大都結合當地的人口結構、地形、傳統養老習慣、經濟發展程度等特點，研究制定帶有地域特點的涉老設施規劃分級標準[3]，如表2所示。

表2　我國不同城市居住區養老設施規劃分級情況一覽表

4.3我國城市住區涉老設施分級標準

養老設施具有準公共物品屬性[4]，在充分市場化的今天，政府所必須承擔的責任不容推卸，行政管轄內的規劃建設部門要與城市住區內的涉老設施規劃建設相協調，還需考慮到中西部城市差異及城市中的新舊城區的社會經濟及人口結構不同，城市住區涉老設施規劃建設標準體系制定時就必須考慮制定的配置標準的兜底作用，當然還須體現標準的先進性與前瞻性。

結合涉老規劃建設方面的規范，再對以上我國6個城市住區養老設施規劃布局的研究分析，筆者建議設置：1)街道（鄉、鎮、居住區）;2)社區居委會（居住小區）;3)建設項目級三級體系，以便就近集中提供適合的養老服務，如表3所示。

1）街道（鄉、鎮、居住區）級：服務人口規模3.0萬～5.0萬人（1.0萬～1.6萬戶），與街道辦事處、鄉、鎮的一般管轄規?；疽恢?。

2）社區居委會（居住小區）級：服務人口規模0.5萬～1.5萬人（0.16萬～0.5萬戶），與社區居委會一般管轄的規模基本一致。

3）建設項目級：服務人口規模小于0.3萬人（0.1萬戶）的住宅類項目涵蓋老年服務站、老年活動室等專項養老服務設施，以及物業服務用房、室外運動場地、商業等可為老年人提供相關服務的公共服務設施。

表3　城市住區內涉老設施規劃配置表

5　城市住區涉老設施規劃布局要求

5.1考慮老年人口絕對數量及分布特征

城市住區老年人口數量及增長趨勢、老齡化程度、養老需求等因素直接決定了對住區涉老設施的類型、數量、規模。住區涉老設施布局與選址應首先與老齡人口的分布及經濟社會特征及空間發展趨勢相匹配，并宜布置在靠近老齡人口相對集中的地區。

5.2考慮適合的場地條件和居住環境

城市住區涉老設施是為老年人服務的場所，由于老年人的生理機能逐步下降，所以在對涉老設施規劃的時候就應該從老人生理與心理角度來考慮布置。地形平坦、有陽光、沒有污染、沒有建筑工地、有醫療、公共綠地的附近都是良好的涉老設施建設場地，規劃部門應優先考慮規劃養老設施，應監督開發部門，不得將養老場地規劃成高檔別墅區等。

5.3考慮交通便捷和基礎設施條件

因為老人的生理心理機能逐漸老化，反應能力、應變能力都已退化，在城市住區涉老設施規劃時，應考慮交通是否便捷。要規劃在公交站點附近，同時，又不能將門直接開在城市快速路、主干道邊上。

5.4重視與住區公共服務設施相結合

養老設施屬于準公共物品，政府和社會提供的養老服務帶有公共服務的含義，且養老服務實際是一個“全程”“全人”服務，這需要很多公共服務設施共同為老人提供完善的專業的服務。鼓勵與住區公共服務設施結合布局，充分利用住區公共服務資源，住區涉老設施同住區內的服務中心、社區醫院診所、社區活動中心等鄰近布置，充分利用這些公共服務設施的功能，減少重復建設，節約資源。

5.5考慮新城區與舊城區差別化布局

規劃建設部門需要考慮新城區與舊城區老齡人口的分布密度與變化趨勢，從而配置有針對性的建設配置要求，來滿足新舊城區的老齡人群的差別化的養老需求。老舊城區的規劃建設部門和社區管理者應充分調查整理社會上閑置的適合用于適老性改造的資源設施，來規劃建成城市住區的涉老設施，比如閑置不用的幼兒園、辦公物業用房等。新城區因建設用地比較富余，老年人口比重又比較小，則要求規劃建設部門批準建設項目時強制要求公共設施配建中必須包括養老設施，并須與住宅小區同步規劃、同步設計、同步建設、同步交付使用[5]。

6　結語

構建新形勢下的我國城市住區涉老設施規劃建設標準及標準體系，是我國政府構建“居家基礎、社區依托、機構支撐[6]”的多層次養老服務體系的前提條件。本文提出了提升我國城市住區涉老設施規劃建設標準的新思路，對現有的相關養老設施配套標準進行了適當提升，希望能在我國步入深度老齡化社會前，為涉老設施規劃建設緩解政府養老壓力提供筆者的綿薄之力。

【1】楊紅霞,苗天青.城市住區公共設施配套規劃的調整思路研究[J].城市規劃，2013(10)：71-76.

【2】穆光宗,張團.我國人口老齡化的發展趨勢及其戰略應對[J].華中師范大學學報，2011（5)：29-36.

【3】蔣黎晅.我國城市住區發展新模式要要要開放型住區研究[J].南京工業大學學報，2005(1)：47-50.

【4】孫宏偉,孫睿.我國社會養老服務體系建設的政策選擇[J].東北大學學報(社會科學版)，2013(7)：398-402.

【5】費彥.廣州市居住區公共服務設施供應研究[D].廣州:華南理工大學，2013.

【6】國務院關于加快發展養老服務業的若干意見[OL]. http://jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003. shtml.

Study on Planning and Construction Standards of Facilities for Aging Population in Chinese Urban Residential Areas in Deep Aging Society

LIU Zhi-guo，WANG Xiao，ZHU Xiao-lan
（School of Civil Engineering Nanjing Tech University,Nanjing 211816,China）

The aging situation in Chinese society requires a new standard for the social service and public facilities for the aged in urban residential areas.Based on the analysis of the problems and the summary of experience in the explorati on on existing planning and construction standards for aging population,this research pay attention to indicators like category,classification and layout of the facilities for aging population in Chinese urban residential areas,and put forward a new index system of the standard which conform to the requirement of the development for the aging population in China under the situation of deep aging.

urban residential areas;facilities for aging population;planning and construction standard

TU984.1

A

1007-9467（2016）05-0078-04

2014年度江蘇省建設系統科技計劃項目（2014JH11）

劉志國（1979～），男，江蘇鹽城人，工程師，從事項目管理研究，（電子信箱）12501338@qq.com。

2015-11-13