基于生態安全的森林警察能力結構分析和訓練體系構想

顧其銀

基于生態安全的森林警察能力結構分析和訓練體系構想

顧其銀

生態安全，是直接關系人類自身的生存質量和發展水平、需要全人類攜手并肩共同應對的重大難題之一。2013年5月，中共中央總書記、國家主席習近平同志在中央政治局“大力推進生態文明建設第六次集體學習會”上指出，“要清醒認識保持生態環境、治理環境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性，以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度和責任，真正下決心把環境污染治理好、把生態環境建設好，努力走向社會主義生態文明新時代，為人民創造良好生產生活環境。”2016年3月10日，習近平總書記在接見參加第十二屆全國人大四次會議的青海代表團時指出，一定要生態保護優先，扎扎實實推進生態環境保護，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。提出了我國生態環境保護的新發展理念。我國是目前世界上極少數擁有“森林警察”（以下統稱“森警”）的國家之一。因此，基于生態安全研究森林警察，探討生態安全要求森林警察具備的能力素質和培養路徑，奠定森林警察保衛生態安全物質基礎，推動和促進森林公安機關在生態安全中發揮更大作用，理論和實踐意義重大。

一、我國面臨的生態安全形勢簡述

據資料，2015年2月，世界資源研究所發布報告稱，2014年,全球損失了超過1800萬公頃林地。其中，熱帶國家受影響最大，占990萬公頃，超過了損失林地面積的一半以上。東南亞的湄公河流域、南美的大查科地區（包括巴拉圭、阿根廷和玻利維亞）、西非和馬達加斯加成為新的重點地區。2014年,柬埔寨的森林面積損失速度最快，其次是塞拉利昂、馬達加斯加、烏拉圭、巴拉圭、利比里亞、幾內亞、幾內亞比紹、越南和馬來西亞等。另外，巴西的森林損失率出現顯著上升。

現在，我國大氣污染嚴重、水土流失嚴重、森林生態系統退化嚴重、水體重污染的比例加大等等，長期被忽視的生態環境問題全面顯現，可謂是生態安全形勢嚴峻、生態潛在威脅劇增、生態危機四伏。據資料，我國按新的空氣質量標準監測的74座城市，達標比例僅為4.1%；污染嚴重的劣V類水體比例達到9%左右；受污染的耕地約有1.5億畝；森林生態系統退化嚴重。還有，我國部分地區水資源的開發利用程度，已經接近甚至超過極限。全國劣質耕地比例超過60%。石油對外的依存度達60%、天然氣達30%。另外，由于我國長期處于全球價值鏈的中低端，承接較多的高污染、高耗能產業，經常這邊歷史遺留的環境問題還未解決，那邊新的環境問題已經蜂擁而來，往往應接不暇、顧此失彼等。已經威脅到了國人現在的生存質量，也威脅到了國人子孫后代的可持續發展質量。

我國的森林公安機關發展正面臨著前所未有的機遇和挑戰。雖然機遇大于挑戰，黨中央繪制了宏偉的生態發展規劃和建設藍圖，總書記明確提出了生態發展要求和理念等，但是，森林公安要在遏制我國生態環境惡化勢頭、保衛生態安全中發揮更大作用，仍然困難重重、舉步維艱。

二、生態安全形勢提出的森林警察能力課題

關于生態安全形勢提出的我國森林警察能力課題，主要體現在如下的兩個方面。

（一）森林警察自身具備的能力素質底子較薄

據資料，1992年，我國林業公安才在國家法律中得到確認，成為“國家警力”的基本構成之一；2005年，國務院辦公廳（〔2005〕42號）《關于解決森林公安及林業檢法編制和經費問題的通知》，森林警察的業務、裝備、訓練等經費，才在“農口財政”中有了“渠道”保障。換句話說，就是我國森林警察長期的護林員身份、無經濟基礎發展等邊緣化生存狀態下形成的“班底”，雖然最近10年已有突飛猛進、跨越式發展和大幅度的提升改進，但是，由于歷史的“欠賬”太多，就隊伍整體而言，年齡結構、學歷結構、知識結構、業務能力、業務水平、業務素質和政治素養、職業操守、職業道德修養等，都與現代優秀警察的規格標準存在著較大的差距。

（二）要求森林警察提高能力素質的速度過快

經濟社會發展和我國深化改革要求森林警察必須具備的能力素質速度快、質量高。即使不說國際化、信息化和技術進步等人類經濟社會發展要求森林警察具備的能力素質提高，僅就我國林業的自身發展改革來說，集體林權制度改革，林地私有和可轉讓可抵押可折現等，要求森林警察提高能力素質；森林城市快速發展，要求跟隨森林進城的森林警察提高能力素質；大型國有林企混合所有制改革加速，要求跟隨林企改革提高森林警察能力素質；同時，公安部提出“四項”建設，要求森林警察提高能力素質；當前反恐形勢發展需要，要求森林警察提高能力素質；維護當前社會穩定需要，要求森林警察提高能力素質。還有，隨著社會物質基礎提高、人民生活方式改變如：林區變風景區、變療養區、變度假區、變休閑娛樂區等，要求森林警察提高能力素質等可謂是根本應接不暇。在當前條件下，只能是“救火式”的缺哪補哪，把高質量高水平高層次延遲或推后，擺在努力方向的位置。

因此，森林警察要在林業之外的生態安全領域中發揮作用或要在生態安全中發揮能夠發揮的作用，其中的關鍵一步，就是能否迅速提高森林警察隊伍整體執法能力的水平層次，達到經濟社會發展和林業改革要求的規格標準。所以，提高森林警察隊伍的整體素質和執法能力，至少要做好4項工作：一是根據森林警察訓練需要和隊伍規模實際，調整現在的“國省市縣”的四級訓練機構，使其更趨合理、更利作用發揮。二是針對訓練對象需要編制訓練教材，逐步形成具有森林警察特色、能夠滿足森林警察需求的教材體系。三是組建森林警察訓練教官隊伍和森林警察訓練科研隊伍，不斷夯實提高訓練水平層次的物質基礎。四是建立和完善森林警察訓練制度，努力做到用制度保證每位森林警察的訓練機會、即能力素質水平的提高。

三、基于生態安全的森林警察能力結構簡析

森林警察作為“國家警力”的基本構成部分之一，基于生態安全的能力結構分析雖然指標、因素眾多，但其根本必須是《中華人民共和國警察法》和《公安機關人民警察訓練條令》（以下簡稱《條令》）。見圖1。

圖1　森警訓練基本結構

從圖1可以看出，森林警察的能力建設是圍繞警察、以警察為中心發展建設的。解析森林警察，它由森林和警察組合而成。警察，是森林警察的屬性定位，你是警察。森林，是森林警察定位的細化確認，你是森林警察。因此，雖然森林警察的行政隸屬關系歸口林業，屬于行業警察，不是地方公安機關如交通、刑事、治安等樣的警種之一，但是，它的本質定位、崗位屬性和業務范圍等是警察，只不過是在前面增加了“森林”而已。所以，森林警察訓練嚴格按照公安部《條令》要求，根據《條令》的“訓練四分”進行森林警察的“能力四分”，基于“四分”的森林警察能力制定“四類”訓練的具體目標，把提高森林警察能力素質落實在森林警察入警、森林警察晉升、森林警察專業和森林警察發展等“四類”訓練當中。換句話說，就是森林警察能力的基本結構，主要包括以與入警訓練對應的新警能力、與晉升訓練對應的警銜和領導能力、與業務訓練對應的偵查、治安管理等業務能力和與發展訓練對應的后備干部、科研人員或教官等特殊能力。即森林警察能力的基本結構，來自警察的本質需求，要使森林警察具備的能力更具針對性和實用性，更好地服務于林業發展、服務于生態文明建設，首先就要在森林警察能力的結構調整、結構完善和結構優化上動腦筋、下功夫。見圖2。

圖2　森警能力基本結構

從圖2可以看出，關于森林警察的能力結構，完全可以調整、完善、優化為職業能力、崗位能力和拓展能力的“能力三分”結構。

黨中央、國務院把生態建設領域分為優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度、加強生態文明制度建設等4個領域和4大部分。森林警察，歸屬林業、屬于“加大自然生態系統和環境保護力度”的隊伍的范疇。因此，森林警察雖是這“四大”領域或部分中的唯一的一支警察力量，唯一的一支具有強制執法權力的武裝力量，但是“四分之一”（實際上，如果去掉環境保護，準確說，只是“四分之一”中的“二分之一”）即“四大”領域或部分的“其中之一”身份和位置，非常現實地局限并制約了他們在生態環境保護系統工程中、在生態文明建設系統工程中或生態安全系統工程中的作用和功能發揮，客觀地形成了警力的隱性浪費。所以拓展森林警察能力、優化森林警察能力結構，是生態安全、環境保護和生態文明的要求，也是林業創新發展的趨勢。

習近平同志在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》說明中強調，“我們要認識到，山水林田湖是一個生態的共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”基于此，我國的生態安全，應是一個由“優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度、加強生態文明制度建設”等4個領域和四大部分組成的“共同體”。森林警察作為服務于這個“共同體”的一員，雖然現在（暫時）“共同體”（法律、法規、制度等）并沒有賦予森林警察“配合優化國土開發格局”的權力，也沒有要求承擔“提醒促進資源節約”的義務，但是，在全面深化改革、全面推進依法治國和不斷強化生態文明建設、生態環境治理和生態安全保衛的背景下，森林公安機關還是應該抓住機遇，積極改革，主動調整能力結構，提前準備，培養訓練森林警察具備如：配合國土優化、配合促進節約、配合制度建設，提醒國土優化、提醒促進節約、提醒制度建設等需要的能力素質，爭取有朝一日能在“共同體”的安全保衛，即在實現習近平同志要求的“一松一竹真朋友，山鳥山花好兄弟”的意境中，爭得話語權，以期大顯身手，發揮更多、更大作用。見圖3。

圖3　森警能力結構細化

從圖3可以看出，森林警察的“能力三分”結構，并不顛覆基于《條令》的“能力四分”結構。與入警、晉升、業務和發展需要對應的“四大”能力，可以拆解在職業能力中，如：由一名學生、普通干部或社會人等，轉變成為一名合格或基本合格的森林警察，必須具備的如：政治、職業、法律、警務、身體、心理等能力。拆解在崗位能力中，如：你干的是森林公安刑偵處長的崗位，就訓練森林公安局刑偵處長的能力；你是警督級偵察員，就訓練警督級偵察員的能力；你是教官，就訓練教官的能力。拆解在拓展能力中，如：根據具體需要，可以有配合地方公安民警反恐能力、配合地方公安民警警衛能力以及提醒文物保護部門林區古寺廟的防火、巖壁畫的保護能力等。即把入警、晉升、業務、發展的森林警察“能力四分”結構，重新調整組合為“能力三分”結構，并不降低和弱化森林警察的原來能力。

四、立足生態安全的森林警察能力訓練體系構想

已經清楚了生態安全要求森林警察具備什么的能力素質，接下來解決的就是這些能力素質怎么獲得即能力素質的訓練體系問題。見圖4。

圖4　森警能力訓練體系構想

從圖4可以看出，構想的森林警察能力訓練體系，是森林警察“能力四分”和“能力三分”的“結合體”。

（一）構想的這個“結合體”不能脫離《條令》，游離在《條令》的規范和要求的“區域”之外

雖然是森林警察訓練、雖然是森林警察的能力訓練，但是，只要是屬于警察的訓練，就必須遵守《條令》，把“提高隊伍的整體素質和執法水平、增強履行職責的能力，努力打造一支信念堅定、執法為民、敢于創新擔當、清正廉潔的公安隊伍”的目標，融進“結合體”，融會貫通于訓練的全過程。

（二）構想的這個“結合體”不能遠離林業

森林警察因林而產生、存在和發展，遠離了林業、也就遠離了“森林警察”。換句話說，就是構想的這個“結合體”越“警察”，就越不是“森林警察”。如，根據森林警察配合地方公安反恐、配合地方公安緝毒等要求，訓練森林警察具備的是配合反恐、而不是反恐能力，是配合緝毒、而不是緝毒能力。森林警察的職責任務是“森林安全和野生動植物保護”，不是反恐，也不是緝毒。因此，如果去掉“配合”，訓練的就不是森林警察或就不是森林警察訓練了。特別是在當前的形勢和條件下，必須牢固把握，提出的森林警察配合或提醒優化國土空間開發格局能力、不是優化國土空間開發格局能力，配合或提醒全面促進資源節約能力、不是全面促進資源節約能力，配合或提醒加強生態文明制度建設能力、不是生態文明制度建設能力。一旦走出“林業”，就超出了森林警察的職責范圍。行業警察的森林警察身份定位，決定了林業或涉林之外的生態，不管是維護、保護還是保衛、安全，森林警察只能是“配合或提醒”了。

（三）構想的這個“結合體”不能背離生態安全

雖然前面舉例有森林警察配合地方公安機關的配合反恐、安保、緝毒等能力，但那只是為了說明、而不是為了解決問題。這里需要攻關解決的只有生態安全要求森林警察具備的能力結構及其訓練問題，即本課題研究的重點和中心是構建森林警察配合或提醒優化國土空間開發格局能力的訓練體系、構建森林警察配合或提醒全面促進資源節約能力的訓練體系、構建森林警察配合或提醒環境保護能力的訓練體系、構建森林警察配合或提高生態文明制度建設能力的訓練體系等，也就是堅定地立足于林業生態安全的需要，緊緊地圍繞黨中央、國務院提出的生態優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度、加強生態文明制度建設等4個領域或4大部分的需要，針對調整、完善和優化的森林警察能力結構，構建相應的能力訓練體系。

因此，基于生態安全的森林警察能力結構分析及其訓練體系構想是一個龐大而且復雜的系統工程。重點是以森林警察能力結構分析為基礎，構想提高能力訓練體系。如，“能力三分”在訓練體系中的具體體現，如：崗位能力訓練，是根據執法勤務和綜合管理的崗位兩分法構建體系，還是根據更具體的如，森林公安局局長、森林公安分局局長、森林公安派出所所長等的崗位，構建能力訓練體系；還是根據再進一步細分的如：森林公安景區派出所所長、森林城市派出所所長、國家林改區和大型國有林企派出所所長等的崗位，構建能力訓練體系等，都要在研究中找到答案。

綜上所述，生態安全是威脅人類自身生存發展質量，要求人類必須團結應對的重大課題之一。因此，已經身臨其境的森林警察以提高自身的能力素質為抓手，努力爭取作為“一個部門”在生態安全中發揮警察作用，既是明智的選擇，也是行動的動員。因為結構分析已經基本明確了生態安全要求森林警察具備什么樣的能力素質，體系構想已經基本明確了這樣的能力素質怎樣培養訓練，接下來，就是迅速提高，即積極投身于森林警察自身的能力素質訓練實踐了。換句話說，也就是深化森林警察能力素質理論研究、提供能力素質訓練理論指導，將會變得更加重要和緊迫。

（作者單位南京森林警察學院）

（責任編輯盧維英）